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7.1. Doctrina jurisprudencial y marco normativo

Los operadores económicos y los propios poderes públicos no siempre respetan las normas de la UE ni disfrutan de sus derechos legítimamente. En definitiva, se producen operaciones ficticias y consiguiente fraude a la Hacienda de la UE al obtener la subvención o ayuda indebidamente o eludiendo ingresar los aranceles o las exacciones agrarias.

Uno de los casos más conocidos —que dio lugar a un importante cambio en materia de persecución del fraude y de protección de los intereses financieros— es el asunto Comisión c. Grecia de 1989: se trataba de maíz de origen yugoslavo importado por Grecia y vendido a Bélgica como si fuera de origen griego; las autoridades griegas no habían exigido ninguna exacción agraria al importador yugoslavo. La Comisión demandó a Grecia basándose en el principio de cooperación leal. En efecto, Grecia no actuó lealmente: ni investigó el fraude, ni adoptó medidas penales ni disciplinarias contra los funcionarios y autoridades administrativas implicadas.

En la sentencia el Tribunal de Justicia exige una similitud o analogía entre las sanciones impuestas para proteger los intereses financieros nacionales y los de la UE:

las autoridades nacionales deberán proceder, ante las infracciones al Derecho Comunitario, con la misma diligencia de que hacen uso en la aplicación de las legislaciones nacionales correspondientes.

Si el Derecho interno es insuficiente, la obligación de cooperación leal (art. 4.3 TUE) impone a los EEUE obligaciones específicas:

En virtud de esta obligación de colaboración general, los EEUE deben sancionar eficazmente las infracciones al Derecho Comunitario. El hecho de que los EEUE puedan elegir las sanciones no implica que la elección sea ilimitada.

El Tribunal de Justicia ha impuesto a los EEUE, en materia de sanciones, ciertos límites que deben respetar:

  • les está prohibido establecer sanciones administrativas o penales que excedan de lo necesario y lesionen los derechos fundamentales, y
  • están obligados a velar por que las infracciones al Derecho de la UE sean sancionadas en condiciones análogas de fondo y de procedimiento a las aplicadas a las infracciones del derecho nacional cuando tengan una índole y una importancia similar y que, en todo caso, confieran un carácter efectivo, proporcionado y disuasorio a la sanción.

La obligación de cooperación leal se hace extensiva, por tanto, a los sistemas de investigación (servicios de inspección, policía) y a la actuación judicial. El Estado tiene la opción sobre el tipo de sanciones, pero con los límites de la analogía con las sanciones nacionales, el carácter efectivo, proporcionado y disuasivo y la obligación de las autoridades de proceder con la misma diligencia que ante fraudes al derecho nacional. Esta doctrina jurisprudencial se recogió en la reforma de los Tratados en Maastricht (1992).

El artículo 325 TFUE expresa el compromiso de la UE y de los EEUE de combatir el fraude contra los intereses financieros de la UE mediante medidas que tengan efecto disuasorio y den protección eficaz. Los EEUE utilizarán los mismos medios jurídicos con que cuentan para perseguir administrativa y judicialmente el fraude contra los intereses financieros del propio Estado. Para facilitar el cumplimiento de estos preceptos han adaptado las normas administrativas y penales a fin de extender los medios de sanción administrativa y penal, incluida la tipificación precisa, a este tipo de infracciones, faltas o delitos contra la Hacienda de la UE.

7.2. La lucha contra el fraude y la corrupción

El Tratado reconoce competencia al Consejo y al Parlamento Europeo, mediante procedimiento legislativo ordinario y previa consulta del Tribunal de Cuentas, para adoptar medidas de prevención y lucha contra el fraude a fin de ofrecer una protección eficaz y equivalente en los Estados y en la UE a los intereses financieros de ésta (art. 325.4 TFUE).

Debido a la preocupación de las Instituciones y de varios EEUE por el nivel del fraude en el ámbito de la UE, se han adoptado varios instrumentos de acción; cabe destacar:

  • el Reglamento del Consejo de 1995 define su ámbito de aplicación centrado en fraudes, abusos y otras irregularidades que constituyen infracciones administrativas al presupuesto de la UE; prevé un agravamiento de las sanciones para infracciones caracterizadas por dolo o negligencia y la obligación general de sancionar administrativamente las infracciones, ya sea por las autoridades nacionales con fundamento en el artículo 280 y la jurisprudencia Comisión c. Grecia de 1989, ya sea por las autoridades de la UE. El tipo de sanciones es diverso: pecuniarias; privación total o parcial de las ventajas concedidas por la norma de la UE; exclusión o retirada del beneficio de la ventaja durante el período ulterior a la investigación; y retirada temporal o definitiva de la autorización para participar en regímenes de ayudas. La normativa de sanciones puede recaer sobre personas físicas, jurídicas y grupos o asociaciones de personas físicas o jurídicas. Las infracciones prescriben a los cinco años y se sujetan al principio de legalidad (ninguna sanción sin previa ley);
  • la Decisión del Consejo, de 25 de mayo de 1999, relativa a las condiciones y las modalidades de las investigaciones internas en materia de lucha contra el fraude, la corrupción y toda actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses de la UE;
  • la Directiva 2005/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2005, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales y para la financiación del terrorismo.

7.3. La Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF)

Para reforzar la eficacia de la lucha contra el fraude y toda actividad ilegal que perjudique los intereses financieros de la UE se estimó necesario, tras la crisis política de credibilidad que sufrió la Comisión presidida por J. Santer, crear una Oficina que ejerciese funciones de investigación con total independencia y que sustituyera a la criticada Unidad de coordinación de la lucha contra el fraude (UCLAF).

La OLAF fue creada en mayo de 1999. Ejerce las competencias atribuidas a la Comisión en materia de investigaciones administrativas externas para luchar contra el fraude, la corrupción y cualquier actividad ilegal por parte de operadores. También efectúa investigaciones internas en esos campos en el seno de las instituciones, órganos y organismos de la UE. Éstos, a su vez, pueden encargarle misiones de investigación. La Oficina se encarga también de preparar las iniciativas legislativas y reglamentarias de la Comisión para la consecución de sus objetivos, de cooperar con los EEUE y de ser el interlocutor con las autoridades policiales y judiciales, y de cualquier actividad operativa en materia de lucha contra el fraude.

La OLAF ejerce sus funciones con plena independencia de los Gobiernos y de las Instituciones, incluida la propia Comisión. Las investigaciones podrán comenzar por decisión del Director General por propia iniciativa, por petición de un EUE interesado o, en caso de investigación interna, por solicitud de la institución u órgano afectado. En el Reglamento del Consejo se detallan las investigaciones administrativas, internas y externas que puede realizar y en qué condiciones, teniendo en cuenta además el Reglamento citado de 1995.

Las instituciones, órganos y organismos de la UE se comprometieron a colaborar con la OLAF, antes incluso, de modificar su Estatuto de los funcionarios y agentes, mediante un Acuerdo interinstitucional. Las instituciones y órganos de la UE y los EEUE remitirán a la Oficina, a petición de ésta o por propia iniciativa, cualquier documento o información en relación con las investigaciones que realiza. Las instituciones,órganos y organismos comunicarán inmediatamente a la Oficina cualquier información relativa a posibles casos de fraude o de corrupción o de cualquier actividad ilegal. Por lo que se refiere a los controles y verificaciones in situ en Estados terceros se hará de conformidad con acuerdos de cooperación.

Al término de una investigación se hace un Informe que incluye los hechos comprobados, en su caso el perjuicio financiero, y las conclusiones de la investigación con las recomendaciones pertinentes. La Oficina deberá comunicar a las autoridades judiciales competentes los resultados de las investigaciones cuando haya implicaciones penales. Se elaborarán de conformidad con el derecho nacional del EUE de que se trate y constituirán medios de prueba admisibles en los procedimientos administrativos o judiciales internos y tendrán un valor idéntico a los elaborados por los inspectores de las Administraciones nacionales. Si fuera una investigación interna se trasmitirá a la Institución u órgano interesado.

El nombramiento del Director de la OLAF se hace por la Comisión por un período de cinco años; pero ese puesto requiere previa convocatoria de la plaza en el DOUE, por la Comisión, un dictamen favorable del Comité de Vigilancia sobre la persona propuesta, y tras concertar su nombramiento con el Consejo y PE. Un Comité de Vigilancia controla periódicamente a la OLAF.

Los cinco miembros del Comité de Vigilancia refuerzan su independencia mediante el control regular de sus actividades; son nombrados de común por el Consejo, la Comisión y el Parlamento Europeo por un período de tres años.