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2.1. Marco institucional. Composición, nombramiento y representatividad política

La reforma de los Tratados adoptada en Maastricht incluyó una novedad democratizadora: creó un Comité de las Regiones (en adelante, CdR). Se daba, así, satisfacción a una vieja aspiración de las regiones de participar en la construcción europea.

El CdR está compuesto por representantes de las regiones y de los entes locales. El número total de miembros y el reparto por EEUE coincide plenamente con lo previsto para el Comité Económico y Social.

Tiene interés resaltar que el Comité representa a las regiones y a los entes locales; el Comité de las Regiones constituye, como ha señalado V. Constantinesco, la dimensión institucional del principio de subsidiariedad (1991: 453). Sin duda, las regiones hubieran preferido no compartir la representación de los organismos subestatales con los entes locales e, incluso, excluir a otras regiones de diferente nivel competencial o sin nivel competencial en los Estados no regionalizados; pero los Estados han querido dar un juego moderador a los municipios pues son el escalón más inmediato en el que cobra realidad el principio de subsidiariedad.

Además, no todos los EEUE tienen la misma organización político-administrativa; algunos carecen de división regional o si existen las regiones administrativas no son comparables con las regiones de Estados federales o semifederales como Alemania, Austria, Bélgica, España o Italia. Hay que reconocer que el Comité de las Regiones tiene una composición heterogénea por lo que respecta a las regiones mismas; y además tiene que debatir y consensuar sus opiniones con los municipios.

Por otro lado, la dual representatividad del CdR no puede alterar el indeclinable derecho de autoorganización político-jurídica de cada EUE (principio de la identidad nacional que ha de respetar la UE). En efecto, si un EUE no está estructurado en regiones —o niveles asimilados— no puede verse obligado a proponer representantes regionales y la propuesta recaerá en los entes locales.

Por el contrario, si un EUE está organizado mediante entes regionales y locales, en la propuesta nacional y en la posterior Decisión del Consejo de la UE se ha de tener en cuenta la vinculación de la representatividad de los nombrados con los entes regionales y con los entes locales.

El Tratado, tras la reforma de Niza, ha precisado que sus miembros deberán ser titulares de un mandato electoral o que ostenten responsabilidad política ante una asamblea elegida (art. 300.3 TFUE). También ese precepto exige que si termina su mandato electoral o ya no responden ante una asamblea política su mandato concluirá automáticamente.

Los Gobiernos proponen los candidatos titulares y los suplentes; en España, el Senado acordó que, de los veintiún miembros, diecisiete fueran representantes propuestos por las Comunidades Autónomas y los cuatro restantes por la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP).

El Consejo hace el nombramiento formal que, desde la reforma del Tratado de Amsterdam en 1998, se ha rebajado a la mayoría cualificada, aunque es un mero formulismo pues el Consejo adopta la lista que le proponen los EEUE.

2.2. Organización y competencias

La organización y el estatuto del Comité de las Regiones sigue plenamente el modelo del Comité Económico y Social: los miembros no tendrán mandato imperativo y ejercerán sus funciones con absoluta independencia velando por el interés general de la UE; el mandato será por cinco años (renovable) y elegirán a su presidente (por dos años y medio).

El Comité de las Regiones asiste a la Comisión, al Consejo y al Parlamento Europeo en sus respectivas competencias normativas.

Su reglamento interno no necesita de la aprobación del Consejo y podrán emitir dictámenes a petición del Consejo, del Parlamento Europeo o de la Comisión y también por propia iniciativa.

El Comité de las Regiones es, pues, un órgano consultivo que participa en el proceso de adopción de las decisiones mediante la elaboración de dictámenes no vinculantes. Por tanto, antes de tomar determinadas decisiones, la Institución competente en cada caso debe solicitar del Comité de las Regiones su opinión y esperar a tener esa opinión o dictamen para poder adoptar válidamente el acto en cuestión.

Por ello, su dictamen es preceptivo en los casos previstos en el TFUE, como se deduce con claridad del artículo 307 TFUE. Cada vez que el Tratado exija a la Institución decisoria conocer la opinión del CdR para tomar la decisión, si no hiciesen la consulta o no esperasen su opinión dentro del plazo que le fijen para emitir el dictamen (que no podrá ser inferior a un mes), ese acto jurídico estará viciado de nulidad pues el dictamen del Comité de las Regiones constituye una forma sustancial del procedimiento normativo del acto cuya base jurídica exige la orientación de los dictámenes preceptivamente recabados en aplicación del Tratado (art. 296 TFUE).

El Comité de las Regiones debe ser consultado preceptivamente en los siguientes ámbitos:

  • transportes (art. 91);
  • empleo (arts. 148 y 149);
  • política social (art. 153); Fondo Social Europeo (art. 164); formación profesional (art. 166.4);
  • educación (art. 165.4);
  • cultura (art. 167);
  • salud pública (art. 168);
  • redes transeuropeas (art. 170);
  • medio ambiente (art. 192);
  • cohesión económica y social: acciones necesarias fuera de los fondos (art. 175); normas generales (art. 177); decisiones de aplicación relativas al FEDER (art. 178).

Además, se prevé la posibilidad de que la Comisión, el Consejo y el PE puedan decidir facultativamente consultarle en otros ámbitos (dictamen facultativo), en especial, por indicación del propio Tratado tras la reforma de Amsterdam, en materia de cooperación transfronteriza (art. 307).

También debe ser informado de las consultas solicitadas al Comité Económico y Social: esto quiere decir que mediante esta fórmula se extiende potencialmente la posibilidad de emitir dictámenes en todos los ámbitos en que es consultado el CES.

Por otra parte, es verdad que por propia iniciativa puede decir su opinión cada vez que lo estime conveniente, pero creo que tiene interés haber previsto que se le notifique la petición de dictámenes —preceptivos y facultativos— solicitados al Comité Económico y Social pues supone la igualación «oficial» del Comité de las Regiones con el CES, de modo que pueda expresar su opinión cuando, en una propuesta normativa en la que no está llamado oficialmente a expresarla, haya «intereses regionales específicos en juego».

El Tratado de Lisboa introduce dos novedades relevantes en el Comité de las Regiones. El artículo 263, párrafo 3, le reconoce legitimación activa ante el Tribunal de Justicia para la defensa de sus prerrogativas en el marco del proceso de nulidad y limitado a los actos en que se requiera la consulta al CdR. Se le iguala al BCE y al Tribunal de Cuentas en esa materia. Y además el Protocolo núm. 2 le permite interponer recursos por incumplimiento del principio de subsidiariedad. Es decir, se le faculta a controlar el modo de ejercicio de la competencia. Este recurso está limitado a los actos legislativos que sean objeto de su dictamen.