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La Comisión sólo puede presentar una propuesta normativa si hay una base jurídica que reconozca la competencia de la UE y su derecho de propuesta o de iniciativa (principio de atribución de la competencia). Cuando la Comisión estima que debe actuar en un determinado ámbito, intervienen en esa decisión criterios de oportunidad, de necesidad, o de urgencia y, como es lógico, el mandato que, en cada caso, se prevea en los Tratados. En esta fase en la que se forma la «idea» de responder a la realización de objetivos de los Tratados puede decirse que la Comisión actúa en solitario, con independencia, y se presume que actúa en interés general de la UE.

La Comisión y sus servicios técnicos tienen canales de información y muchos contactos con medios nacionales y europeos desde donde puede haber surgido alguna sugerencia y si ésta está fundada en razones objetivas la Comisión no es insensible a tales sugerencias. Pero aun en estos casos, cuando desde fuera de la Comisión surge el estímulo para que actúe, la Comisión tamiza esas invitaciones o consejos y acuerda ponerse en acción desde la reflexión interna y con independencia.

Cuando considera que debe elaborar una propuesta normativa, las Direcciones Generales afectadas preparan informes o estudios de base, solicitan datos y estadísticas, hacen estudios de legislación comparada, etc.; si se trata de propuestas de modificación de normas de la UE, se tienen en cuenta las consecuencias de la legislación objeto de cambio, o se apuntan las eventuales repercusiones, etc.

En esta fase puramente interna en la que se idea la propuesta, el método de trabajo en la Comisión es fundamentalmente «funcionalista». Son los servicios técnicos de la Comisión, los que inician las discusiones y los que identifican los problemas. Este método funcionalista se caracteriza por un profundo racionalismo y utilitarismo: se identifican unos intereses comunes, se fija un objetivocomún y se comparte la necesidad de una acción común.

El estudio del «problema-solución» es progresivo y los acuerdos se van intensificando conforme el «problema-solución» va ascendiendo desde los grupos de base de los servicios técnicos a los escalones superiores de la Comisión.

5.1. La influencia de los expertos nacionales

Con frecuencia, a la par que se elaboran estudios por los servicios de la Comisión, o bien ya al término de una reflexión de conjunto sobre la futura propuesta, la Comisión, a través de sus servicios, entra en contacto con las administraciones nacionales y convoca a los expertos propuestos por éstas. Los funcionarios expertos acuden a estas reuniones, no en su calidad de funcionarios nacionales unidos por un vínculo de fidelidad a su administración, sino en calidad de «expertos» sin representación nacional y sin instrucción o mandato.

Estos encuentros con los expertos nacionales son muy útiles para la Comisión. Obtiene datos más precisos, conoce con más detalle la normativa y la práctica administrativa de cada Estado en la materia en cuestión. La Comisión, por sí sola, no estaría en situación de abarcar pormenorizadamente las necesidades y los problemas de cada EUE o de una región determinada, así como las diferencias de tradiciones o de concepciones. La Comisión reconoce que, gracias a esas consultas, se asegura una completa información sin estar necesariamente vinculada por las conclusiones obtenidas.

Además de esas ventajas inmediatas en la elaboración de la propuesta, la UE se beneficia porque, gracias a esa coordinación de las actividades de la Comisión con los servicios de las Administraciones nacionales, ve indirecta y eficientemente aumentada su capacidad administrativa.

La Comisión tiene la oportunidad de observar las eventuales dificultades que inicialmente puede encontrar en algún Estado, el grado de aceptación o las reticencias que pueden surgir.

Para las Administraciones nacionales estos encuentros son una suerte de preaviso del contenido de la futura propuesta y ya les alerta para ir preparando la posición nacional en el seno del Consejo y tratar de influir discretamente en este estadio inicial. En cualquier caso, esta asociación a los trabajos preparatorios permite mantener unas estrechas relaciones entre las Administraciones nacionales y la de la UE.

5.2. La influencia de los grupos socio-económicos

Con vistas a la elaboración de una propuesta o a perfilar la orientación de un sector, la Comisión también entra en contacto con los medios sociales, económicos y profesionales afectados. A veces, la Comisión, apenas ha pergeñado un proyecto, lo lanza al debate público o simplemente lo suscita mediante Libros Verdes repletos de preguntas y alternativas en los que se estimula la reflexión de la sociedad haciendo diversos planteamientos con alternativas, cuestionarios y direcciones para remitir la propia opinión. Las informaciones y las inquietudes que transmiten los grupos económicos y sociales revisten gran importancia para la Comisión pues desea conectar su acción con tales fuerzas.

Por otra parte, la Comisión sabe que si su futura propuesta goza de un nivel de aceptación en esos medios tendrá un mayor peso en el momento de la deliberación en el Consejo.

La facilidad del acceso a los servicios de la Comisión es un aliciente para las asociaciones socio-económicas nacionales y transnacionales y para los «lobbistas» en general: el momento más adecuado y eficaz de influir en una determinada orientación normativa (o en la adopción de medidas de defensa comercial o ser incorporado a líneas de financiación con fondos de la UE) es el estadio inicial de elaboración. Cuanto más esperen a influir en un proyecto, más elaborado e impermeable será a sus intereses.

Estos grupos de interés económico o socio-profesional se han organizado a escala de la UE y gozan de una gran fuerza que despliegan como grupos de presión, especialmente, ante la Comisión y también ante el Parlamento y el Comité Económico y Social. La Comisión ha establecido un registro público de lobbies con todos sus datos.

Estos encuentros son vistos, en ocasiones, con algún recelo por parte del Consejo. Pero cuando la Comisión entra en contacto con los medios socio-económicos o con los expertos, afirma que evita formalmente entrar en una negociación de sus iniciativas, no utiliza «borradores» de propuestas, sino que intercambian puntos de vista sobre un problema o sector en general, tratando de obtener las mejores informaciones. La Comisión niega que solicite de los interlocutores socio-económicos una negociación o un apoyo.

Este método de apertura y permeabilización de la Comisión ha sido aceptado de mejor o peor grado por el Consejo y reconocido en el Acuerdo Interinstitucional «Legislar mejor» de 2003. En efecto, se acepta que durante el período anterior a la presentación de propuestas legislativas, la Comisión, informando de ello al Parlamento Europeo y al Consejo, efectuará consultas lo más amplias posible, y hará públicos sus resultados.

En síntesis, en esta fase de elaboración de la propuesta, la Comisión concilia un método funcionalista de análisis racional y técnico en la aproximación a los objetivos comunes, una influyente presión transnacional y una inquietante permeabilidad a los elementos intergubernamentales.

5.3. Transparencia, subsidiariedad y otros controles

Ya en la Declaración de Birminghan adoptada por el Consejo Europeo de 1992 se acogía «con agrado la oferta de la Comisión de ampliar aún más las consultas antes de proponer normativas». Se sugiere la realización sistemática de documentaciones completas de consulta sobre diversos temas (los llamados «libros verdes»). En esta fase de redacción de la propuesta la Comisión debe tener en cuenta el Acuerdo interinstitucional «Legislar mejor» de 2003, que habrá de ser respetado también por las otras instituciones decisorias; exige que los actos se redacten de forma sencilla, concisa, sin ambigüedades, definiendo con claridad los derechos y obligaciones, la entrada en vigor y las modificaciones y derogaciones de otros actos, etc.

Por otra parte, la Comisión es la primera Institución que debe decidir sobre la necesidad y el alcance de la intervención de la Comunidad y, por consiguiente, la primera que debe confrontar su acción a la luz de los principios de atribución de competencias, proporcionalidad y subsidiariedad: debe decidir si, en ámbitos de competencia compartida, la acción de la UE es necesaria por la dimensión transnacional del problema y su solución, y si será más eficaz y, en su caso, debe decidir sobre la intensidad de la intervención, es decir, la adecuación de los medios a los objetivos perseguidos (art. 5 TUE). También se ha comprometido la Comisión a analizar las consecuencias financieras o administrativas de sus propuestas y realizar, cuando sea necesario, una evaluación de su impacto social, económico y medio ambiental, aludiendo en la exposición de motivos del acto a la influencia que los análisis de impacto hayan ejercido en su propuesta. Igualmente deberá comprobar que respeta los derechos humanos, en especial la Carta de los Derechos fundamentales y que tiene efecto neutro respecto de la igualdad entre mujeres y hombres.

Una vez adoptada la propuesta legislativa, articulada y traducida a todas las lenguas oficiales, la envía al Parlamento Europeo y al Consejo. Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la Comisión deberá notificar a los Parlamentos nacionales (a cada una de sus Cámaras) todas las propuestas legislativas, advirtiendo en su caso si su base jurídica es la cláusula de extensión de la competencia (art. 352 TFUE). Las Cámaras parlamentarias nacionales examinarán las propuestas legislativas a la luz del principio de subsidiariedad y si estiman que no lo respeta podrán emitir un informe dirigido a la Comisión. Cada Parlamento nacional dispondrá de dos votos (uno para cada Cámara si es bicameral, como son las Cortes españolas); si un tercio de los votos de los Parlamentos estima que la propuesta es contraria al principio de subsidiariedad, entonces la Comisión debe reconsiderarla. La posición adoptada por los Parlamentos nacionales se notifica al Consejo y al PE.