Desde la aprobación de la Ley General de Consumidores y Usuarios (LGDCU), escaso fue el margen de tiempo empleado por el gobierno para poner en práctica el sistema arbitral de consumo, si bien la única cobertura legal de dicho sistema era el artículo 31 de la citada Ley. En este sentido y, a pesar de la ausencia de una regulación precisa, el día 20 de mayo de 1986 dio comienzo la denominada «experiencia piloto», constituyéndose las tres primeras Juntas Arbitrales de Consumo en España, en tres ciudades de distinto tamaño: Madrid, Valladolid y Badalona. En esta etapa incipiente del sistema arbitral, las Juntas quedaron encuadradas dentro de las Oficinas Municipales de Información al Consumidor (OMIC), de donde se desprende el marcado carácter municipal y administrativo de la mayor parte de las Juntas Arbitrales que se constituyeron con posterioridad.

En efecto, ya desde el inicio del sistema arbitral de consumo, en el que las Juntas Arbitrales venían funcionando con un Reglamento provisional, respetuoso con los principios básicos procedimentales y formales previstos con carácter general en la LGDCU y en la Ley de Arbitraje de 1988, la naturaleza jurídica de las mismas era jurídico-administrativa. En este sentido, y debido a que el establecimiento de un sistema arbitral de consumo era competencia del Estado, como ya destacaron las sentencias del TC n.º 15/1989 de 26 de enero de 1989 y n.º 62/1991 de 22 de marzo de 1991, se acudió a la técnica de la firma de convenios de colaboración entre el Instituto Nacional de Consumo (INC) y las Administraciones territoriales —autonómicas y locales— donde se creaban e integraban orgánicamente las Juntas Arbitrales. De este modo, es la Administración territorial de la que depende la Junta Arbitral la que debe dotarla de los medios personales y materiales para el desarrollo de sus funciones. Transcurrida esta fase, un tanto experimental, de implantación y desarrollo del sistema arbitral de consumo, se fue haciendo necesaria una regulación normativa del mismo, pues como se ha comentado, las normas en torno a las cuales se sustentaba jurídicamente el arbitraje de consumo no constituían la base jurídica adecuada al mismo. Así se aprobó el RD 238/2008, en donde se encuentran reguladas las Juntas Arbitrales de consumo.

Conforme a lo establecido en el artículo 5 del RD n.º 238/2008, las Juntas Arbitrales de consumo son órganos administrativos que se integran dentro del ámbito organizativo de la administración territorial que las crea. Por otro lado, se señala para el caso de las Juntas Arbitrales de Consumo, de ámbito municipal, de mancomunidad de municipios, provincial y autonómico, que las mismas se establecerán por la Administración General del Estado mediante acuerdos suscritos a través del Instituto Nacional de Consumo, con las correspondientes Administraciones Públicas.

La consecuencia jurídica fundamental de que las Juntas Arbitrales sean órganos administrativos integrados en el ámbito organizativo de una Administración territorial es la de que determinadas resoluciones que puedan adoptar y que produzcan efectos frente a terceros deben ser consideradas como actos administrativos y, por tanto, se encuentran sometidos al régimen jurídico propio de Derecho Administrativo recogido fundamentalmente en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de 1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPC), y además, pueden ser objeto de impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

La composición de las Juntas Arbitrales se encuentra recogida en el artículo 7.1 del RD 231/2008, señalando que están integradas por su Presidente y Secretario, puesto que deberán recaer en personal al servicio de las Administraciones Públicas, así como por el personal de apoyo adscrito a dicho órgano. Por otro lado, desde una perspectiva puramente organizativa, el RD 231/2008 crea un nuevo órgano administrativo al que denomina Comisión de las Juntas Arbitrales de Consumo, que se encuentra adscrito al Instituto Nacional de Consumo y que tiene como finalidad esencial el establecimiento de criterios comunes y homogéneos para el Sistema Arbitral de Consumo y la resolución de los recursos que puedan darse frente a las resoluciones de los Presidentes de las Juntas Arbitrales de Consumo.

El RD 231/2008 establece un doble procedimiento en el sistema arbitral de consumo. En primer lugar, establece un Capítulo III que lleva como rúbrica «De la formalización del convenio arbitral» que abarca de los artículos 24 a 32 y que es tramitado por la Junta Arbitral. Este procedimiento, que ha sido denominado por la doctrina como procedimiento prearbitral, tiene como principal objeto, en este tipo de arbitrajes institucionalizados o administrados, la preparación o formación del convenio arbitral, que va a ser el elemento que va a servir de base para la ulterior celebración del arbitraje propiamente dicho. La segunda parte del procedimiento arbitral, una vez formalizado el convenio arbitral, va a ser el sometimiento de la cuestión litigiosa al arbitraje, cuya resolución por el Colegio Arbitral va a dar lugar a la finalización del procedimiento, con la emisión del correspondiente laudo. Pues bien, mientras el procedimiento prearbitral es un procedimiento eminentemente administrativo, cuyo régimen jurídico debe ser el establecido en la LPC, el procedimiento arbitral stricto sensu va a ser un arbitraje en el que se van a resolver cuestiones de Derecho Privado y se van a seguir en cuanto a su tramitación normas procesales civiles.

Esta confusa interrelación de lo privado y lo público que establece el RD 231/2008 es la que crea un halo de incertidumbre y desasosiego en el aplicador de este peculiar sistema arbitral, que en numerosas ocasiones desconoce o no acierta, con toda la razón, a interpretar cuál es el régimen jurídico que debe entenderse de aplicación en cada momento. Intentaremos despejar alguna de estas dudas a continuación, si bien en algunos supuestos podrá apreciarse que las disfunciones que se crean con este sistema son en más de un caso de difícil o imposible solución.

El procedimiento prearbitral puede definirse como la sucesión de actos previos que integran una sucesión de trámites con la finalidad de obtener la administración de un arbitraje, por lo que puede configurarse como un procedimiento, en tanto que es previo y preparatorio del verdadero procedimiento arbitral.

En el arbitraje de consumo la finalidad esencial del procedimiento prearbitral es la formación del convenio arbitral. Éste va a ser el soporte que va a servir de base para la celebración del procedimiento arbitral, ya que hasta que las partes enfrentadas en un conflicto no acuerden voluntariamente someter la cuestión litigiosa al arbitraje de consumo, formalizando su voluntad en este convenio, no existirá en sentido propio este mecanismo de arbitraje.

La iniciación de esta fase prearbitral comienza cuando los consumidores y usuarios presenten formalmente, o a través de asociaciones de consumidores y usuarios, las solicitudes de arbitraje, ante la Junta Arbitral que corresponda. Una vez recibidas las solicitudes por la Junta Arbitral, ésta debe adoptar una decisión acerca de la admisión o no de las mismas.

Para poder decidir al respecto es obvio que la primera función que debe realizar la Junta Arbitral es la de recepción de la citada solicitud, que normalmente le será enviada por el Registro Administrativo que tienen las Oficinas de Información al Consumidor (ya sean de carácter autonómico o local) que es donde suelen quedar integradas orgánicamente las Juntas Arbitrales. A continuación examinará la cuestión objeto de conflicto, que deberá ir descrita en la solicitud de arbitraje presentada por los consumidores o las asociaciones representativas de sus intereses, debiendo realizar una doble valoración: en primer lugar, tendrá que ver si es competente o no para conocer sobre la misma, conforme a los criterios establecidos en el RD 231/2008; y, en segundo lugar, deberá decidir si la cuestión litigiosa puede ser objeto de arbitraje de consumo o si, por el contrario, es una de las materias que, en virtud del artículo 2.2 del RD 231/2008, se encuentran excluidas del mismo.

Posteriormente, si la Junta Arbitral decide la admisión de la solicitud de arbitraje presentada por los consumidores o sus asociaciones, se abre una doble posibilidad:

  1. Que el reclamado hubiese realizado oferta pública de sometimiento al sistema arbitral de consumo, respecto de futuros e hipotéticos conflictos con consumidores, en cuyo caso el convenio arbitral queda debidamente formalizado con la mera presentación de la solicitud de arbitraje por el reclamante, siempre y cuando dicha solicitud coincida en sus términos con el ámbito de la oferta,
  2. que al no existir una oferta pública de sometimiento por parte del empresario, la Junta Arbitral deba notificar a dicho empresario la solicitud de arbitraje, que deberá aceptar o rechazar en el plazo de 15 días, a contar desde la fecha de la notificación.

De este modo concluye la fase prearbitral y, en el supuesto de que se haya podido formalizar con éxito el convenio arbitral queda abierto el inicio del procedimiento de arbitraje propiamente dicho. Sin embargo, resulta necesario apuntar algunas cuestiones problemáticas que se suscitan en esta fase, algunas de ellas ya apuntadas someramente a lo largo de este trabajo, pero que se hace preciso destacar en mayor profundidad. Ya se ha apuntado que esta fase prearbitral, que desarrollan las Juntas Arbitrales, tiene un carácter administrativo y, por tanto, el régimen jurídico aplicable debe ser la LPC. Ello significa que los diversos actos que desarrollan las Juntas Arbitrales (notificaciones, decisiones sobre admisión o no de las solicitudes, decisiones sobre la competencia o no de las Juntas, recepción de las mismas, etc.) son verdaderos actos administrativos que producen indudables efectos jurídicos frente a terceros y que, por tanto, pueden ser objeto del recurso administrativo que corresponda, en función de la estructura orgánica en la que se integren las Juntas Arbitrales, o de recurso contencioso-administrativo, si los actos que dictan agotan la vía administrativa. A ello debe añadirse que la responsabilidad en la que puedan incurrir las Juntas Arbitrales es igualmente una responsabilidad administrativa y que, por tanto, seguirá lo dispuesto en la LPC.

Sin embargo, a pesar de estas afirmaciones, sobre el régimen jurídico aplicable a la actuación de las Juntas Arbitrales de consumo, pueden suscitarse algunas dudas al respecto, derivadas fundamentalmente de la aplicación de la cláusula de supletoriedad de la Disposición Adicional Única de la Ley de Arbitraje (LA), que de nuevo conduce a producir confusión en este peculiar sistema arbitral de consumo.

Puede ilustrarse esta problemática con la imbricación de lo público y lo privado en el sistema de arbitraje de consumo en lo referido al régimen jurídico que debe aplicarse, en lo relativo al sistema de notificaciones que deben realizar las Juntas Arbitrales. La cuestión surge, como acabamos de decir, de la lectura de la Disposición Adicional Única de la LA, que declara que esta norma es de aplicación supletoria al RD 231/2008. Esta norma reglamentaria no prevé cuál es el régimen jurídico por el que se van a regir las notificaciones, mientras que la LA recoge, en su artículo 5.a), de forma un tanto parca, cómo deben regularse las notificaciones en el arbitraje.

La duda interpretativa se centra en torno a si debemos aplicar al arbitraje de consumo, en concreto, a las notificaciones que realizan las Juntas Arbitrales, lo dispuesto en el artículo 5 LA, en virtud de la cláusula de supletoriedad o si, al ser un órgano administrativo, se le aplican los artículos 58 y 59 LPC, que regula el régimen de notificaciones, ya que dicha norma debe ser aplicada ante cualquier actuación de las Administraciones Públicas. En mi opinión, al ser la LPC una norma que no sólo tiene el carácter de básica en función de lo señalado en el artículo 149.1.18.a CE, sino que despliega su ámbito de aplicación sobre el régimen jurídico y procedimiento administrativo de todas las Administraciones Públicas, y al ser las Juntas Arbitrales órganos administrativos, es esta Ley y no la LA la que debe aplicarse al régimen de las notificaciones. En este sentido, y claro exponente del panorama de incertidumbre en el que viven los aplicadores del Derecho respecto al sistema arbitral de consumo, es la sentencia de la Audiencia Provincial de Ciudad Real, de 1 de enero de 1994, que al hilo del examen del régimen jurídico de las notificaciones que realizan las Juntas Arbitrales, basa su decisión en el artículo 59 LPC y da por buena cualquier notificación, con tal de que deje suficiente constancia de la recepción por el interesado o su representante, de la fecha, identidad y el contenido del acto notificado.

No obstante, señala esta sentencia que si una carta con acuse de recibo no acreditara su contenido, por virtud del artículo 58.3 LPC, las notificaciones defectuosas surten efecto a partir de la fecha en que el interesado realiza actuaciones que suponen el conocimiento del contenido de la resolución o interpone el recurso procedente: cuando se cumple el laudo o se interpone recurso contra él. De esta forma, la jurisdicción civil aplica al régimen de notificaciones de las Juntas Arbitrales la LPC, reconociéndose tácitamente, que las mismas son actos administrativos, ya que si no, lo lógico sería aplicar el régimen supletorio de la LA o de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Por otro lado, un nuevo ejemplo que puede traerse a colación para mostrar las disfuncionalidades que provoca este sistema arbitral, híbrido de lo público y lo privado, es el atinente a cuando la Junta Arbitral de Consumo no acepte alguna solicitud de arbitraje, procediendo a su archivo, por tratarse de cuestiones que se encuentran excluidas del arbitraje de consumo, en función de lo previsto en el artículo 2.2 del presente RD.

En este caso nos encontramos ante un acto administrativo que podrá ser recurrible, bien en vía administrativa, en función de las normas que regulen la organización y el funcionamiento de la Administración donde se integre la Junta Arbitral, bien en vía jurisdiccional ante los Jueces y Tribunales de lo contencioso-administrativo. Ello supone que en caso de recurso judicial, será el juez contencioso-administrativo el que resolverá si se trata o no de un asunto que puede ser objeto del arbitraje de consumo. Esta consecuencia puede revestir una cierta importancia, pues, si en función de esta hipotética resolución judicial (en el caso de que se decidiera que el conflicto no puede encuadrarse dentro de las causas excluidas del artículo 2.2 del RD 231/2008 y la Junta Arbitral tuviera que admitir la cuestión litigiosa a trámite, designando a tal efecto el Colegio Arbitral y decidiendo éste sobre la controversia objeto del arbitraje de consumo, ¿podría una de las partes alegar la nulidad del laudo con base en el artículo 41.1.e) LA («el laudo sólo podrá ser anulado cuando la parte que solicita la anulación alegue y pruebe: e) Que los árbitros han resuelto sobre cuestiones no susceptibles de arbitraje»)? Además el recurso se plantearía ante la jurisdicción civil, por lo que ¿qué ocurriría si el juez civil declara la nulidad del laudo en base al artículo 41.1.e) LA? Como puede observarse, nos encontraríamos ante una contradicción entre lo resuelto por el juez contencioso-administrativo y el juez civil.

Opino que estos dos ejemplos son lo suficientemente ilustrativos de la problemática jurídica que encierra el RD n.º 231/2008, donde se entremezclan elementos de Derecho Público y de Derecho Privado, lo que contribuye, a mi juicio, a crear confusión a los usuarios de este sistema de resolución extrajudicial de conflictos, demandando de una revisión no sólo de esta fase prearbitral, sino en conjunto, de todo el sistema de arbitraje de consumo.