La adhesión española a la Convención de las Naciones Unidas sobre inmunidades de los Estados y de sus bienes

Introducción

La institución de la inmunidad hunde sus raíces en el principio de igualdad soberana: si todos los Estados son iguales, ninguno de ellos podrá, por medio de sus órganos, ejercer jurisdicción sobre un Estado extranjero sin su consentimiento. El principio de inmunidad de los Estados tiene en el Derecho internacional naturaleza consuetudinaria.

En España, la Ley Orgánica del Poder Judicial (1985), tras reconocer la jurisdicción de los tribunales españoles sobre personas y materias en todo el territorio español en la forma establecida en la Constitución y en las leyes, admite como excepciones las basadas en los “supuestos de inmunidad de jurisdicción y ejecución establecidos por las normas de Derecho Internacional Público” (artículos 4 y 21.1).

La concesión de esta prerrogativa obedece, sin duda, a la necesidad de que los Estados sean capaces de moverse con plena libertad en el ejercicio de sus funciones, evitando ser objeto de acusaciones que pudieran resultar infundadas; la coraza de privilegios e inmunidades no es, por tanto, una vía para que quienes los disfruten actúen de manera descontrolada, sino una garantía de su independencia y libertad de actuación.

Respecto del principio de la inmunidad de jurisdicción y ejecución de los Estados destacan varios instrumentos jurídicos de diverso tipo y alcance:

• Tratados sobre materias en principio ajenas al tema pero que contienen disposiciones concretas que recogen inmunidades específicas; por ejemplo, respecto de los buques de guerra que pertenezcan a un Estado.

• Tratados de carácter regional como el Convenio europeo sobre la inmunidad de los Estados (Basilea, 16 de mayo de 1972).

• O convenios de carácter multilateral como el relativo a la inmunidad jurisdiccional de los Estados y sus bienes, que se basa en una revisión del proyectos de artículos que en esta materia aprobara la Comisión de Derecho Internacional (1991), y fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas y abierto a la firma en Nueva York el 17 de enero de 2005.

El principio de inmunidad de jurisdicción se expresó con claridad en fecha temprana (1812) en un asunto de carácter interno (The Schooner Exchange vs. McFaddon y otros), resuelto por el juez Marshall, presidente del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, en el que se discutía la propiedad de nacionales estadounidenses sobre uno de sus buque requisado en su momento por Napoleón para incorporarlo a su marina de guerra. Una vez que la goleta Exchange arribó al puerto de Filadelfia, sus antiguos propietarios lo reclamaron judicialmente, lo que motivó que el juez afirmara el principio en los siguientes términos:

“esta perfecta igualdad… de los soberanos, y este interés común que les induce a mantener relaciones mutuas y a prestarse servicios recíprocos, ha dado lugar a una categoría de situaciones en las que se entiende que cada soberano renuncia al ejercicio de una parte de esa jurisdicción territorial plena y exclusiva de la que se ha dicho que es un atributo de todas las naciones”.

La inmunidad de jurisdicción de los Estados fue afianzándose por obra de la jurisprudencia interna de varios países a la que, posteriormente, fueron sumándose leyes nacionales específicas reguladoras del tema.

Tradicionalmente, el Estado ha poseído una inmunidad de jurisdicción absoluta, es decir, en ningún caso podía verse sometido a los tribunales de otro Estado, pero su evolución ha acabado en la actualidad, sin embargo, por consagra la tesis restringida que implica que, en ciertos supuestos, un Estado extranjero sí puede ser llevado ante la jurisdicción de otro. Desde principios del siglo XX, una distinción entre las actividades “soberanas” (acta iurii imperii), respecto de las que los Estados gozan de inmunidad de jurisdicción, y las actividades privadas (acta iure gestionis), en las que la inmunidad desaparece, empezó a abrirse camino en la jurisprudencia de los tribunales belgas e italianos, para, poco a poco, por medio de su reconocimiento en los tratados internacionales (o proyectos) que he mencionado y su inclusión en ciertas las legislaciones de carácter interno, se ha ido imponiendo en la mayoría de los Estados.

Sigue habiendo con todo algunos sistemas jurídicos internos anclados en la concepción más tradicional de la inmunidad de jurisdicción. La tendencia hacia una inmunidad más restrictiva resulta lógica a la par que necesaria, en tanto en cuanto en las últimas décadas los Estados han incrementado notablemente su actuación en ámbitos antes reservados únicamente a actuaciones privadas: firman contratos, compran, venden, alquilan, emplean personal y actúan como empresarios, con lo que sería injusto que simplemente por detentar esa condición estatal no pudieran ser demandados ante los tribunales, pues se generaría una clara situación de desigualdad respecto de sus co-contratantes particulares…

Aceptada la posibilidad de demandar a los Estados surge el problema de cómo determinar si una determinada actividad escapa o no a la inmunidad de jurisdicción:

• El criterio tradicional para dilucidar la cuestión ha sido, según he señalado ya, el de la distinción entre los iure imperii (actos de soberanía, poder público u oficiales) y los actos iure gestionis (de naturaleza privada). Pero distinguir a su vez unos de otros no resulta siempre fácil, consistiendo el problema principal en seleccionar el criterio concreto a utilizar (naturaleza, finalidad del acto…). De hecho, pudiera darse el caso de que un mismo acto sea considerado en dos países, que empleen criterios diferentes, como sujeto o no a la inmunidad de jurisdicción; pensemos en un supuesto clásico: la compra de suministros militares por un Estado a una empresa de otro (botas, uniformes…) puede por la naturaleza del acto (contrato de compraventa) considerarse como de gestión, mientras que si atendemos a su finalidad (satisfacción de funciones propias de las Fuerzas Armadas) sería seguramente un acto ex iure imperii.

• La distinción que ha hecho cierta jurisprudencia estatal (la del Reino Unido por ejemplo) entre actividades comerciales y no comerciales puede subsumirse en la anterior, en la medida en que, por lo general, los actos comerciales serán de naturaleza privada (de gestión).

El que la jurisprudencia no hay sido capaz de determinar con claridad, por medio de un criterio general o abstracto, los límites precisos de la inmunidad de jurisdicción es lo que explica que la práctica de los últimos años haya tendido a enumerar, directamente, los actos que se consideran de gestión y en los que, por tanto, no puede hacerse valer la inmunidad de jurisdicción; es lo que hace, por ejemplo el Convenio europeo sobre la inmunidad de los Estados de 1972 (artículos 4, 5, 9-11). La misma tendencia ha fructificado en la Convención sobre inmunidad jurisdiccional de los Estados y sus bienes (2005), cuya Parte III (artículos 10-17) recoge los “procesos en los que la inmunidad de jurisdicción no se puede hacer valer”; volveremos sobre ella en el apartado II de este estudio.

Hasta ahora nos hemos referido a la inmunidad de jurisdicción de un Estado, pero sin concretar qué debe entenderse por tal, lo que resulta necesario para discernir si el acto de un determinado órgano puede ser considerado estatal y beneficiarse, por tanto, de la inmunidad. La Convención de Naciones Unidas (2005) utiliza un concepto amplio y flexible, más que el del Convenio de Basilea (1972), al entender por Estado (artículo 2.1.b) a éste y sus órganos de gobierno, a los elementos constitutivos de un Estados federal o las subdivisiones políticas del Estado que puedan realizar actos en el ejercicio de la autoridad soberana, a los organismos e instituciones del Estado u otras entidades que, igualmente, realicen actos en ejercicio de la autoridad soberana del Estado y a los representantes del Estado cuando actúen con tal carácter (artículo 2.1.b). No está en todo caso claro que dicho concepto sea aceptado generalizadamente; por ejemplo, y antes ya lo apuntaba, el Convenio del Consejo de Europa no reconoce la inmunidad de jurisdicción de las entidades miembros de un Estado federal, salvo en el caso de que este formule una declaración en sentido contrario dirigida al Secretario del Consejo de Europa (artículo 28) y esta tesis ha sido igualmente recogida en algunas legislaciones estatales (como las del Reino Unido o Singapur).

Si, según he considerado, es posible demandar a un Estado extranjero en ciertos supuestos sin que éste resulte protegido por el principio de inmunidad de jurisdicción, la pregunta siguiente es la de si, en caso de que resultara condenado ante los tribunales, sería posible ejecutar dicha sentencia o, por el contrario, el Estado extranjero goza de inmunidad de ejecución. Una respuesta coherente con todo lo examinado hasta aquí sería inequívocamente negativa. La tendencia predominante, sin embargo, ha sido la de establecer una clara diferencia entre ambas modalidades de inmunidad, de manera que es posible que un tribunal tenga jurisdicción respecto de actividades no soberanas de un Estado extranjero pero pueda verse imposibilitado de autorizar medidas de ejecución contra cualquiera de sus bienes. De hecho, la renuncia a la inmunidad de jurisdicción no se considera automáticamente aplicable a la de ejecución.

En todo caso, hoy se acepta que la inmunidad de ejecución tampoco es absoluta, por lo que las medidas de ejecución forzosa adoptadas por los tribunales contra un Estado extranjero para ejecutar una sentencia condenatoria serían aplicables siempre que los bienes de ese Estado objeto de las mismas estuviesen destinados a una actividad del mismo iure gestionis, no pudiendo llevarse a cabo contra bienes afectos a la realización de actividades propias del Poder Público, esto, ex iuri imperii, Claro que la determinación de cuándo un bien se destina o no para objetivos públicos no siempre es fácil, como veremos con mayor detalle al comentar las disposiciones al efecto pertinentes de la Convención de las Naciones Unidas (2005).