Expropiación Forzosa
Dentro del género de las potestades administrativas, la potestad expropiatoria es el resultado de la habilitación que el ordenamiento jurídico realiza en favor de algunas administraciones públicas para que, en determinadas circunstancias, puedan producir privaciones patrimoniales a los administrados. La regulación de la expropiación forzosa, por tanto, lo es de la potestad y de los límites o condiciones dentro de los que debe actuar su titular para que su ejercicio sea legítimo.
La regulación expropiatoria moderna tiene sus raíces en el carácter inviolable y sagrado que el artículo 17 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 otorgó a la propiedad privada, de la que su titular sólo puede ser privado cuando exista una necesidad pública legalmente constatada que lo exija de manera evidente y le sea otorgada una justa y previa indemnización.
Sobre esta base conceptual, común en todos los Estados, se desarrolla la regulación de la potestad expropiatoria en los diferentes ordenamientos jurídicos.
Elemento esencial para poder desarrollar la actividad desorbitante que la potestad expropiatoria conlleva, es la apreciación de una causa de utilidad pública o interés social que la justifique, recibiendo el nombre de causa expropiandi. Como causa expropiandi se vienen a reconocer causas de utilidad pública y/o interés social. Se trata, en ambos casos, de conceptos jurídicos indeterminados cuya concreción dependerá de las circunstancias concretas y particulares en las que se desenvuelva el ejercicio de la potestad expropiatoria.
La causa expropiandi constituye, como ha quedado señalado, un presupuesto esencial para el ejercicio de la potestad expropiatoria; pero no sólo tiene ese carácter de requisito previo sino que la afectación del bien expropiado a ese fin de utilidad pública o interés social que da soporte a la privación patrimonial ope expropiatoris debe mantenerse con posterioridad, ya que, de no respetarse dicha vinculación al fin que ha justificado la expropiación, surgiría el derecho de reversión, esto es, la facultad reconocida a los sujetos expropiados de recuperar el bien objeto de la expropiación en caso de no haberse cumplido la finalidad inicial.
En cuanto a los titulares de la potestad que nos ocupa, expropiantes lo son las Administraciones Públicas, a las que el ordenamiento jurídico legitima, como garantes del interés general, para provocar la privación patrimonial en los administrados, sujetos expropiados.
El expropiante es el titular activo de la potestad expropiatoria, posibilidad de actuación que se reconoce exclusivamente a favor de algunas Administraciones Públicas, en concreto, en la mayor parte de los ordenamientos jurídicos, a favor de las Administraciones Públicas territoriales.
Distinta de la posición jurídica del expropiante es la del beneficiario de la expropiación, figura no reconocida en todos los ordenamientos jurídicos, y que se sintetiza en ser el destinatario de los derechos o bienes expropiados; es el sujeto que representa el interés público o social para cuya realización puede instar de la administración expropiante el ejercicio de la potestad expropiatoria y a quien corresponde pagar la indemnización preceptiva. La otra vertiente subjetiva de la expropiación, esto es, la del expropiado, es el titular de las cosas, derechos o intereses objeto del ataque expropiatorio y que tiene derecho a percibir la indemnización expropiatoria. Se trata de una titularidad ob rem, esto es, determinada por su relación con el objeto de la expropiación, quedando subrogado cualquier adquirente de este objeto ulterior a la iniciación del procedimiento expropiatorio.
Por lo que respecta al objeto de la expropiación, el derecho a la propiedad privada, en cuanto derecho real por antonomasia, así como los demás derechos o intereses patrimoniales legítimos, se erigen en el objeto de la potestad expropiatoria, quedando, no obstante excluidos de dicha posibilidad, aquéllos de naturaleza no patrimonial como los derechos de la personalidad y familiares.
Una vez analizados los elementos subjetivos y objetivos de la potestad expropiatoria, debemos recalcar que el ejercicio de esta potestad está condicionado por su sometimiento a un procedimiento formal riguroso, que no tiene sólo el carácter de trámite para asegurar el interés público, sino que se constituye en auténtico derecho y garantía para los sujetos expropiados.
Como denominador común en todos los ordenamientos jurídicos, y dejando al margen los posibles particularismos de cada Estado, el procedimiento expropiatorio se puede sintetizar en cuatro momentos:
- autorización de la expropiación,
- su aplicación a un bien o derecho concreto,
- fijación de la indemnización, y
- la consumación por el pago y toma de posesión.
Junto al procedimiento general, la mayor parte de los ordenamientos jurídicos suelen reconocer un procedimiento de urgencia, teniendo siempre carácter excepcional y debiendo ser justificado su carácter urgente por la perentoria necesidad de ocupación de los bienes expropiados, estando en presencia, nuevamente, ante un concepto jurídico indeterminado para cuya determinación deberemos acudir a la jurisprudencia aplicable en cada Estado. Dentro del procedimiento expropiatorio, tiene especial relevancia la fijación del justiprecio, esto es, la fijación de la cantidad que constituye la indemnización a percibir por el sujeto expropiado.
Para la valoración y determinación del justiprecio se han venido a establecer dos posibilidades:
- El acuerdo amigable o mutuo acuerdo, que consiste en la posibilidad de que beneficiario y expropiado lleguen a un acuerdo en la fijación de la indemnización.
- El sistema de valoración objetivo, en el que, a falta de acuerdo, se realiza por expropiante y expropiado una valoración de los bienes objeto de la expropiación, encomendándose la decisión última de su determinación a un órgano ajeno a ambos, cuya resolución podrá impugnarse ante los órganos jurisdiccionales correspondientes.
Por encima de la diversidad en los procedimientos expropiatorios, es importante enfatizar que la garantía indemnizatoria del particular frente a la potestad expropiatoria no se reduce, a priori, al reconocimiento sin más del derecho a una indemnización, sino que va mucho más allá: dicha garantía exige que la indemnización sea pagada con carácter previo a la ocupación efectiva del bien expropiado; es lo que se denomina principio o regla del previo pago. Ésta es la regla general, debiendo acudir a cada ordenamiento particular para determinar cuáles son las situaciones en que se permite su excepción.
En conclusión, la expropiación forzosa se constituye como una potestad administrativa, por tanto, un acto de Derecho Público sometido a un riguroso procedimiento, que provoca una privación patrimonial en el administrado, justificada por la existencia de una causa expropiandi a la que queda vinculada, y debiendo ir acompañada, como elemento esencial, de la indemnización que compense la pérdida patrimonial sufrida.