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3.1.Las “razones” de la aplicación del derecho social internacional y el art. 10.2 CE

La potestad de crear normas laborales, ampliamente entendidas, no se reduce desde ya hace tiempo, al poder del Estado. Junto a este poder, la comunidad internacional crea igualmente normas laborales, pero que no son ya internas, sino internacionales.

Hay que realizar una diferenciación, pues una cosa son la ONU y el Consejo de Europa y otra la UE. Los Tratados y Convenios emanados de la ONU y del Consejo de Europa sólo forman parte de nuestro ordenamiento interno una vez publicados oficialmente en España.

Autonomía del Derecho comunitario que se predica, no sólo respecto del Derecho interno de los EUE, sino respecto del Derecho internacional tradicional.

Las razones por las que se comienzan a elaborar las primeras normas laborales son conocidas. La llamada “cuestión social” excede rápidamente las fronteras de los Estados y el movimiento obrero se internacionaliza, lo que se considera imprescindible para conseguir el objetivo emancipador. A la vista de lo cual, la reacción de los poderes públicos tampoco se pudo quedar en el ámbito de los Estados, sobre todo cuando la paz estada amenazada en el orden internacional, como se manifestó de forma descarnada en la primera guerra mundial. Además, y estrechamente relacionado con lo anterior, existían problemas y riesgos que provocaban las disparidades y diferencias entre las condiciones de trabajo de los distintos países. Los problemas de dumping social no son, como es sabido, ninguna radical novedad.

Recordemos que el Preámbulo de la Constitución de la OIT levanta acta de cómo el “descontento” causado por condiciones de trabajo que entrañan “injusticia, miseria y privaciones” constituye una “amenaza para la paz y la armonía universales”. Así pues, la creación de organismos internacionales laborales y de la propia norma laboral internacional no se halla alejada de las causas que motivaron la emanación de la norma laboral en el ámbito de los Estados. La necesidad de establecer condiciones de trabajo más tolerables, como vía de preservar y asegurar la evolución pacífica de la sociedad establecida, se encuentra así en el origen no sólo de la norma laboral nacional sino de la norma laboral internacional. Ocurre que, compartiendo en parte una misma inicial “razón de ser”, cabría decir que el desarrollo del Derecho social internacional ha ido muy por detrás de los más elaborados y acabados Derechos nacionales del trabajo.

La segunda guerra mundial no hizo sino afianzar la idea de la internacionalización como vía de preservar la paz y la trascendental importancia de proceder a elaborar unos estándares internacionales de derechos humanos para conjurar la vuelta de la amenaza totalitaria que había desolado Europa y el mundo. Hay que hacer notar que las declaraciones de Derechos de la ONU y del Consejo de Europa, y los Convenios en materia de derecho sindical de la OIT son todos de fecha inmediatamente posterior a la segunda guerra mundial. Algo similar podría decirse respecto de lo que hoy es la UE. Sin embargo, hay que matizar necesariamente que la vía inicialmente elegida para conjurar la guerra entre los países europeos fue crear vínculos económicos entre ellos, más que reconocer derechos cívicos y sociales a sus ciudadanos. Es la idea del mercado común, antes que la de la ciudadanía europea, que ha tenido que esperar.

No está tampoco de más señalar que el paralelismo histórico, aún con desfases, entre la emanación de la norma laboral interna y la internacional se expresa igualmente, y de forna señalada, dentro de las normas internas, con la más importante y singular de las mismas, la Constitución, con lo que se quiere hacer referencia al proceso de constitucionalización de los derechos laborales y sociales, que en gran medida marcha paralelo, o al menos relacionado, con la internacionalización de dichos derechos.

El Derecho nacional del trabajo se ha erigido sobre dos pilares: la autonomía colectiva y el Estado. Por sus peculiaridades y tradicional mayor protagonismo de los Estados (son éstos y no los ciudadanos los destinatarios de sus normas, lo que no es exactamente el caso del Derecho comunitario), lo anterior se ve menos en el Derecho social internacional, pudiendo destacar, por ejemplo, lo difícil que resulta plasmar jurídicamente la idea del convenio colectivo internacional. Hay que mencionar con alguna referencia específica al Derecho social comunitario, el reconocimiento en los textos internacionales del derecho de sindicación (ya en la DUDH de la ONU), el tripartismo de la OIT, la posibilidad de dar cumplimiento a la norma internacional por medio de la negociación colectiva y no de normas estatales y, en fin, el diálogo social y los acuerdos colectivos comunitarios.

Suele reconocerse que España es uno de los países que más Tratados y Convenios Internacionales ha ratificado, lo que señaladamente ocurre con los Convenios de la OIT.

Sólo una vez, superada la dictadura franquista, España pudo ratificar los más importantes Tratados y Convenios Internacionales (de la ONU y del Consejo de Europa) y los convenios de la OIT relacionados con los derechos sindicales, de imposible aplicación en un régimen dictatorial.

El déficit regulador, al menos en ese momento, de nuestra normativa interna y con el resuelto objetivo de evitar anteriores y anómalas “singularidades” españolas en la materia y nuestra separación de la comunidad internacional democrática, el art. 10.2 CE establece que las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la DUDH y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.

3.2.La incorporación de los tratados internacionales al ordenamiento interno, supremacía de la CE y la llamada “supralegalidad” de las normas internacionales

Los Tratados y Convenios Internacionales que se mencionan aquí son los emanados de la ONU y del Consejo de Europa.

Los Tratados Internacionales en materia laboral no exhiben especialidad alguna.

La llamada supralegalidad, no puede aplicarse de la misma manera en el caso de un precepto legal que ha sido declarado constitucional por el TC respecto del mismo derecho fundamental reconocido en la CE y en el Tratado Internacional en cuestión. De alguna manera, en este supuesto, cabría decir, se deja de estar en el plano de la intraconstitucionalidad (y de la supralegalidad) y se pasa a estar en el de la constitucionalidad.

3.3.ONU: la DUDH de 1948, los pactos de 1966 y el control de su cumplimiento

La Carta de la ONU establece la obligación de promover “niveles de vida más elevados, trabajo permanente para todos y condiciones de progreso y desarrollo económico y social”, lo que se encomienda a la AGNU y, bajo su autoridad, al ECOSOC.

En 1948, la Asamblea adoptó la DUDH, la cual, aun careciendo de fuerza obligatoria directa para todos los Estados miembros de la ONU, ha tenido y tiene una gran influencia como ideal y estándar sobre la materia. A destacar, de nuevo, la mención expresa que a esta Declaración hace el art. 10.2 CE, como fuente de interpretación de los derechos fundamentales y de las libertades públicas.

Con la finalidad de desarrollar la Declaración de 1948 y de convertir en vinculante su contenido básico, la AGNU adoptó en 1966 dos importantes Pactos Internacionales: el PIDCP y el PIDESC, ambos ratificados por España. La larga gestación de estos Pactos (se remiten por el ECOSOC en 1954 y no se aprueban hasta 1966) y su desdoblamiento en dos textos distintos se explica por la oposición entre bloques característica de la postguerra siendo los países del este los que buscan la preeminencia de los derechos sociales y los del oeste los que exigen el respeto a los derechos políticos y civiles.

Mayor contenido laboral tiene el PIDESC.

Derechos individuales:

  • El derecho al trabajo (art. 6).

  • La prohibición de discriminación en materia salarial (art. 7).

  • La obligación de mantener adecuadas condiciones de seguridad e higiene en el trabajo (art. 7.b y 12.2.b).

  • La igualdad de oportunidades en materia de promoción profesional (art. 7c).

  • El derecho a una jornada razonable y al descanso (art. 7.d).

  • La protección de la madre trabajadora (art. 10.2).

  • La protección de los menores en relación con su trabajo (art. 10.3).

Derechos sindicales o colectivos:

  • La libertad sindical que comprende, de un lado, el derecho a “fundar sindicatos y afiliarse al de su elección”.

  • El derecho de los sindicatos a formar federaciones o confederaciones nacionales y el de éstas a fundar organizaciones sindicales internacionales o a afiliarse a las mismas.

  • El derecho de los sindicatos a funcionar sin obstáculos y sin otras limitaciones que las ya citadas para la fundación y afiliación a sindicatos (art. 8.1).

3.4.El derecho social europeo del Consejo de Europa: el convenio de Roma, la CSE y el control de su cumplimiento (TEDH)

En el seno del Consejo de Europa, creado por el Tratado de Londres de 1949, se ha elaborado, en lo que aquí importa, de un lado, el CEDH, firmado en Roma en 1950 (el llamado Convenio de Roma) y la CSE.

3.5.La OIT sus convenios y sus instrumentos de control

Con los pocos antecedentes previos a la Primera Guerra Mundial, en los que se llegaron a aprobar Convenios Internacionales, alguno de los cuales fue ratificado por España, la OIT nace en el Tratado de Versalles (parte XIII, arts. 387 a 427) con el que culmina aquélla. Hay que destacar, pues, esta, estrecha vinculación con la paz que se halla en el origen de la OIT, de la que se hace eco el ya citado Preámbulo de su Constitución, de fecha 1919 (con reformas posteriores), aunque desgraciadamente ello no pudiera impedir el desencadenamiento de la segunda guerra mundial.

Plenamente vinculada en su origen a la Sociedad de Naciones, los acontecimientos posteriores, y muy singularmente, la segunda gran guerra, conducen a la autonomía de la OIT, plasmada en las reformas de su Constitución de 1945 y 1946. De todas formas, la ONU reconoce a la OIT como “organismo especializado competente para emprender la acción que considere apropiada, de los propósitos expuestos en él”.

La OIT, cuya Constitución es de 1919, con reformas posteriores, y de la que forma parte la llamada Declaración de Filadelfia de 1944 (adoptada por unanimidad), asume como principios que el trabajo no es una mercancía, la necesidad de solidaridad internacional entre los pueblos, y la libertad de expresión y de asociación como condiciones indispensables para el progreso continuado.

España se adhirió en su día a la parte XIII del Tratado de Versalles y, con excepción del largo paréntesis de 1941 a 1956, ha sido y es Estado miembro de la OIT.

El tripartismo es el principal particularismo institucional de la OIT y una auténtica “seña de identidad”.

A)Composición y estructura

La OIT se estructura en los siguientes órganos básicos:

  1. La Conferencia General es titular de la competencia legislativa, por lo que se la ha llamado el “Parlamento Social o Laboral Internacional”: órgano supremo de la OIT.

  2. El Consejo de Administración, como órgano ejecutivo.

  3. La Oficina Internacional de Trabajo, como órgano técnico y de estudio.

Funciones de la OIT:

  1. Asistencia técnica, singularmente a través de asesoramiento a Estados miembros mediante expertos, por medio de programas de empleo, de FP, etc, y que se encuentra entre las más importantes de la OIT, incluso con preferencia últimamente sobre su tarea propiamente normativa.

  2. Organización de conferencias y reuniones internacionales de expertos sobre materias concretas o en específicas zonas geográficas.

  3. Preparación de informes y recopilación de información, que conforman un fondo editorial de notable importancia.

  4. Función normativa de elaboración y aprobación de Convenios y Recomendaciones, que es la tradicionalmente más típica de la OIT, quizá decreciente en la actualidad.

B)Convenios, Recomendaciones, su incorporación al Derecho interno, el control de su cumplimiento y su crisis, singularmente en el ámbito de la UE

Los Convenios, una vez ratificados por los Estados miembros, crean obligaciones internacionales para éstos. No ocurre así con las Recomendaciones, las cuales únicamente establecen pautas para la evolución normativa interna de cada Estado, señalando los objetivos que la OIT persigue en materias concretas.

En sí mismas y por sí solas, la ratificación y publicación de los Convenios de la OIT no los convierte en normas inmediatamente aplicables, toda vez que con mucha frecuencia no tiene carácter self-executing y requieren medidas adicionales internas. Haciendo gala de una gran flexibilidad para adecuarse a la enorme variedad de países con tradiciones muy diversas que acoge en su seno, los Convenios de la OIT suelen remitir no sólo a la legislación, ampliamente entendida por lo demás, sino también a la negociación colectiva, laudos arbitrales y sentencias judiciales y, mas genéricamente, a la práctica nacional.

Por lo demás, y con carácter general, los Convenios de la OIT se configuran como normas mínimas, por lo que no pueden menoscabar disposición alguna que “garantice a los trabajadores condiciones más favorables que las que figuren en el Convenio o en la recomendación”.

Por lo que se refiere a los mecanismos de control de cumplimiento de los Convenios de la OIT, los Estados miembros están obligados a presentar memorias periódicas comprensivas de las medidas adoptadas para la ejecución de los Convenios que hayan ratificado.

Un segundo instrumento de control son las reclamaciones que, ante la Oficina, puede presentar cualquier organización profesional contra cualquier estado miembro alegando que éste no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio de un Convenio del que sea parte.

Un tercer instrumento de control son las quejas, que sólo puede formular un Estado contra otro siempre que ambos hayan ratificado el Convenio que se considera incumplido.

Junto a los anteriores, la OIT instituye algunos otros procedimientos a instancias especiales de control sobre materias específicas. De cita obligada es, en este sentido, el Comité de Libertad Sindical.

Los Convenios y Recomendaciones de la OIT suelen agruparse en tres grupos:

  1. Convenios y Recomendaciones sobre derechos fundamentales: abolición del trabajo forzoso, libertad sindical y eliminación de la discriminación. Se trata de principios esenciales constitutivos de la política social de la OIT, que se proyectan sobre toda su actividad y que obligan a todos los Estados miembros por el hecho de su adhesión, sin que su cumplimiento pueda quedar condicionado por el nivel de desarrollo socioeconómico de cada país.

  2. Convenios y Recomendaciones sobre condiciones de trabajo y SS. Conforman la modalidad normativa típica de la OIT, se asientan sobre el principio de norma universal y mínima y reconocen derechos y ordenan políticas sociales destinadas a ponerlos en práctica.

  3. Convenios y Recomendaciones indicativos o programáticos, también denominados promocionales a través de los cuales la OIT formula políticas sociales, singularmente en los ámbitos de empleo y FP.

Es difícil negar la importancia que los Convenios de la OIT han tenido y tienen, no sólo inspirando los ordenamientos de los Estados miembros (ej. las huellas de los Convenios en materia sindical son visibles en la LOLS), sino contribuyendo a dotar de dimensión social a otras entidades supranacionales, que la tienen todavía de forma insuficiente, y, sea como fuere, conformando lo que doctrinalmente se ha denominado un rico “patrimonio normativo de la humanidad”.