Estado unitario y Estados compuestos. Estado federal, confederación de Estados y Estado regional

Estado unitario y Estados compuestos

Junto a la división funcional del poder existe otra en algunos Estados desde hace dos siglos que se realiza con un criterio territorial, distinguiendo entre poderes centrales y locales. Cuando esto sucede nos encontramos ante Estados compuestos. En caso contrario, ante un Estado unitario.

En el Estado unitario existe un centro único de impulsión política y una sola estructura institucional del poder, aunque la Administración puede estar descentralizada. Existe una sola Constitución y un ordenamiento jurídico simple y uniforme.

No obstante, cabe un cierto grado de descentralización dentro del Estado unitario. Junto al centro único de impulsión política puede haber entes territoriales con reconocida capacidad de gestión y administración de servicios. Tales entidades son, por lo general, los municipios y las provincias, pero pueden serlo otras unidades superiores, como los departamentos y las regiones. De otra parte, por descentralización propiamente dicha, debe entenderse el reconocimiento de que la titularidad de tales competencias corresponde a dichos entes territoriales y no su mero ejercicio por vía de delegación.

El paso de la descentralización administrativa a la política determina la aparición del concepto de autonomía y del modelo de Estado compuesto. En el Estado compuesto hay varios centros de impulsión política y una estructura institucional compleja, en la que coexisten en tensión dialéctica, no necesariamente reñida con la armonía, órganos de poder generales, centrales y locales.

A su vez, el ordenamiento jurídico es también complejo: hay una Constitución federal o nacional y Constituciones de los llamados Estados miembros, más las normas jurídicas emanadas por los órganos correspondientes de una y otras. Pero todo este complejo normativo integra un solo ordenamiento jurídico, pues, a un Estado le corresponde un Ordenamiento único y coherente.

Precedentes teóricos y origen histórico del federalismo

En el estudio del federalismo, Altusio, construye una teoría de las uniones federales en los sucesivos niveles de comunidad. La consociato o lazo de unión era una de las piezas claves del sistema. Para Altusio los pueblos son una federación de familias; las provincias, una federación de pueblos; el Reino, una federación de provincias; el imperio, una federación de reinos. No obstante, esta construcción teórica altusiana se corresponde más bien con lo que hoy entendemos como confederación.

Crocio comparte dicho concepto. Consideraba el orden político como una unión perpetua de comunidades menores unidas a través de la consociatio.

La Federación debe estar compuesta por Estados de la misma naturaleza y por Estados republicanos. Los elementos de toda federación son la homogeneidad, que hace más fácil el principio de igualdad entre los miembros, y la forma republicana de gobierno.

El primer estado federal en la historia es con la Constitución estadounidense de 1787, a partir de unas colonias, las cuales unieron sus fuerzas frente el enemigo común, que era la metrópoli, se federaron y luego se integraron en una Unión federal.

Concepto, caracteres y naturaleza del Estado federal

La Federación es una permanente tensión dialéctica de dos tendencias a la unidad y a la diversidad, contradictorias entre sí. Según sea la síntesis entre ambas, así será la Federación resultante.

La tendencia a la unidad se ve propiciada por diversos factores, de los cuáles unos son supuestos preexistentes y otros son objetivos que se pretenden alcanzar.

Los caracteres de la Federación vienen todos a incidir en el hecho de que establece un modo distinto de división de poderes y pretende realizar una unidad de lo vario. Así, pues, la forma política federal organiza grandes espacios en relaciones de autonomía y paridad entre los miembros.

La doctrina está dividida a la hora de pronunciarse sobre la naturaleza de esta forma política territorial:

1. Hay quienes, como Seydel, niegan que la Federación sea realmente un Estado, entendiendo que únicamente lo son sus miembros.

2. Para otros (Jellinek, Carré de Malberg, Le Fur), sólo es Estado la Federación.

3. La opinión mayoritaria defiende la naturaleza estatal tanto de los miembros como de la Federación, pero destacando que la organización política resultante es única.

La diferencia clave para entender los modelos territoriales de Estado es la existente entre soberanía y autonomía. Soberanía es el poder supremo interno del Estado y el poder independiente de éste en sus relaciones internacionales. Autonomía es la potestad de dictar normas propias que pasan a integrar el ordenamiento jurídico del Estado.

En pura lógica jurídica, a un Estado le corresponde una sola soberanía. No obstante su suele llamar Estados a los miembros de una Federación y reconocerles cierto residuo de soberanía. Ahora bien, si la soberanía reside en la Federación, ella es el único Estado, repitiéndose sólo por rutina su definición como Estado de Estados.

Es cierto que el denominado Estado miembro tiene poder constituyente, sin embargo, se trata de un poder constituyente constituido, no originario, además delimitado porque, una vez establecida la Federación, dicho poder tiene en la Constitución federal, su fundamento y su límite.

Parece más coherente reservar el concepto de Estado para la Federación y considerar a los miembros como territorios federados.

Nacimiento y principios jurídico-políticos del Estado federal

El nacimiento de un Estado federal puede tener lugar de dos modos:

1. Por la unión de varios Estados hasta entonces independientes, o

2. Por la federalización de un Estado hasta entonces unitario.

En el primer caso, normalmente un trato internacional formaliza primero la unión de los Estados y, después, la Constitución sella la inseparable unidad política resultante. En este caso la configuración jurídico-política de la Federación reside propiamente en la Constitución, no en el tratado que dio origen al proceso.

En el segundo caso, son los territorios federados la realidad emergente puesto que preexistía un Estado unitario. En este supuesto resulta aún más evidente que el origen y fundamento jurídico del Estado federal es la Constitución: es el Estado unitario anterior el que, ejerciendo su poder constituyente, decide organizarse federalmente y así lo dispone en la Constitución.

Los tres principios jurídico-políticos que vertebran el Estado federal, son los de unidad, autonomía y participación, a los que cierto sector doctrinal agrega un cuarto: la supremacía de la Unión.

1. Principio de unidad: hay una sola soberanía y un solo ordenamiento jurídico, aunque integra en su seno a diversos subordenamientos o subsistemas.

2. Principio de autonomía. Una Federación implica la unión de comunidades políticas individualizadas y distintas que disponen de órganos políticos propiamente dichos y no meramente administrativos: Gobierno, Parlamento y Poder Judicial.

3. Principio de participación. Los entes federados intervienen en los órganos federales, singularmente en el Parlamento, y, a su través, en la dirección política de la Unión. Participan, además, en la reforma de la Constitución federal.

4. El principio de supremacía de la Federación significa que ésta es la única verdaderamente soberana y que la Constitución y el Derecho federales prevalecen sobre los producidos por los entes federados.

Relaciones jurídicas entre la Unión y los entes miembros

Las relaciones jurídicas entre la Federación y sus miembros se condicionan y complementan entre sí. Podemos trazar el siguiente esquema:

1. Las relaciones de coordinación se plasman en el ejercicio de sus competencias para evitar vacíos y conflictos.

2. Las manifestaciones más relevantes son:

   1. El poder constituyente de los entes federados ha de sujetarse a lo dispuesto en la Constitución federal:

      • La Constitución de los EEUU impone la forma republicana a los Estados miembros.

      • La Constitución alemana de 1919 exigía que las Constituciones de los L__ä__nde__r establecieran la forma republicana, el sistema parlamentario, el sufragio universal y el sistema electoral proporcional. La actualmente vigente prescribe que los L__ä__nde__r se constituyen conforme a los principios del Estado de Derecho republicano, democrático y social, a los derechos fundamentales y ala autonomía municipal.

      • La Constitución Suiza impone a los cantones la forma republicana, la aprobación de sus Constituciones en referendo y la democracia directa.

   2. El Derecho federal, en caso de conflicto normativo insoluble mediante las normas aplicables al efecto, tiene primacía sobre el de los entes territoriales, incluso sobre sus respectivas Constituciones.

   3. La Federación se reserva una acción coercitiva, que puede llegar a ser armada en caso extremo, sobre los entes federados para obligarlos al cumplimiento de la Constitución y de las leyes federales.

   4. También se establece una inspección y vigilancia federal sobre las funciones de los miembros, especialmente sobre su Administración.

3. Las relaciones de cooperación se ponen de relieve n la participación de los entes territoriales, como sujetos de pleno derecho, en la formación de la voluntad general de la Unión, en su dirección política y en la reforma de la Constitución federal.

Estructura institucional

Los órganos federales. Referencia especial al bicameralismo

El Poder Ejecutivo puede responder a varios tipos: bien al modelo de Gabinete, con liderazgo más o menos acentuado de un Primer Ministro o Canciller, bien al presidencial como sucede en EEUU, bien al colegial, que se da en Suiza.

Más interés teórico ofrece el problema del Parlamento. Suele decirse que el bicameralismo es consustancial a los Estados federales, pero se trata de una verdad a medias. En el terreno de los hechos, efectivamente, así acontece en todos los Estados federales. Pero ello no significa que estemos ante un elemento esencial de la forma política federal, pues nada impide que el principio de participación tenga aplicación en un Parlamento monocameral si su composición y la regulación de su organización y funcionamiento son adecuadas.

Existe una gran diversidad de procedimientos de designación de los miembros de la Cámara territorial:

1. elección por sufragio universal directo,

2. elección por sistemas diferentes según los entes federados,

3. designación por las Asambleas legislativas de éstos,

4. designación por los diferentes gobiernos, y

5. sistemas mixtos de varios de los procedimientos mencionados.

Por otra parte, mientras la Cámara Baja representa a los ciudadanos de la Unión, la Cámara Alta o federal representa a los entes miembros. Así, respectivamente, en el Congreso de los EEUU, Cámara de Representantes y Senado; en el Parlamento alemán, Bundestag y Bundesrat; en la Asamblea Federal suiza, Consejo nacional y Consejo de los Estados.

Por último, en una democracia de partidos, éstos homogeneizan las actitudes de sus grupos parlamentarios en una y otra Cámara, de manera que los problemas de la organización territorial del Estado se ventilarán en la Cámara en la que tengan escaño los líderes de los principales partidos, sin perjuicio de su ulterior formalización jurídica en la Cámara que sea constitucionalmente competente.

Un Tribunal Federal superior dirime los conflictos entre los entes miembros y entre éstos y la Federación, así como los problemas suscitados por la aplicación de los respectivos subordenamientos jurídicos. En EEUU la competencia reside en el Tribunal Supremo. En Alemania, en el Tribunal Constitucional Federal.

Estructura institucional de los entes miembros

Los entes federados suelen dotarse de una estructura paralela a la federal, con la única variante de que sus Parlamentos son monocamerales. Están regidos por verdaderos gobernantes, no por meros funcionarios administradores ni por delegados de los órganos federales.

Distribución de competencias

En la distribución de competencias caben múltiples variantes, que podemos sintetizar en las siguientes:

1. Materias de legislación federal exclusiva. Cabe que la ejecución de esa legislación corresponda también a la Federación o a los entes federados.

2. Materias de legislación exclusiva de los entes miembros. Puede que la ejecución corresponda a ellos mismos o a la Unión.

3. Competencias compartidas. Cuando los órganos de uno y otro nivel tienen competencias diferentes dentro de una misma función estatal.

4. Si unos órganos y otros son competentes en una misma materia, bajo una misma función estatal, pero atendiendo aspectos diversos de ella estamos ante competencias concurrentes.

5. Competencia indistinta, las cuales admiten la actividad de unos y otros órganos en condiciones de igualdad e incluso simultáneamente, exigiéndoseles sólo la debida coordinación para no entorpecerse.

La Constitución federal suele regular, finalmente, la colisión entre normas de uno y otro nivel, así como las lagunas que pudieran encontrarse por no estar atribuida una materia o competencia.

Si el primer problema no encuentra solución por la vía interpretativa de las normas competenciales, se aplica el principio de prevalencia del Derecho federal. En cuanto a las eventuales lagunas jurídicas, se colman atribuyendo a los entes miembros o la Federación las competencias residuales que no encuentren ubicación en la distribución expresa de las mismas.

Estado federal y confederación de Estados

Las diferencias más apreciables entre Federación y Confederación son:

1. La Confederación es una unión de Estados de Derecho internacional, basada en un tratado y formada para coordinar su política en las concretas cuestiones acordadas. La Federación es una unidad de Derecho constitucional.

2. En la Confederación todos los Estados son sujetos de Derecho internacional, los cuales siguen siendo soberanos. En la Federación, sólo lo es propiamente el Estado federal.

3. La Confederación, por consiguiente, no tiene los elementos formales del Estado (poder soberano, ordenamiento jurídico), ni tampoco sus presupuestos físicos (pueblos, territorio). En cambio unos y otros existen en una Federación, por eso es Estado. Debe ser resaltada la diferencia de las normas emanadas de una y otra: las normas federales obligan directamente a los ciudadanos, las confederales han de transformarse previamente en normas estatales.

4. La Confederación no puede modificar el tratado que la originó (lo que corresponde al unánime acuerdo de los Estados miembros) y, por el contrario, no suele ser necesaria tal unanimidad de los entes federados para reformar una Constitución federal.

5. Finalmente, los Estados miembros de una Confederación pueden separarse de ella, abandonarla, mientras que en las federaciones no está reconocido tal derecho.

Estado federal y Estado regional

El Estado regional es una forma política reciente. Data de la II República española, cuya Constitución (1931) lo denominaba Estado integral, acaso para indicar que la autonomía que se reconocía a las regiones no rompía la unidad e integridad territorial.

La Constitución Española vigente, sobre el precedente mencionado, ha instaurado una organización regional del poder que ha sido bautizada por la doctrina y la jurisprudencia como Estado autonómico. Se reconoce la autonomía política -que no soberanía- de las distintas regiones y nacionalidades, denominadas Comunidades Autónomas. En 1983 terminaron de aprobarse todos los estatutos, asumiendo unos, autonomía plena y otros limitada.

La diferenciación teórica entre los Estados federal y regional podría cifrarse en las mayores competencias de los entes federados. Pero la realidad política es más rica y variada que los modelos teóricos. Por ello, para diferenciar los Estados federales de los regionales, el quantum de las competencias no siempre es un indicador fiable.

Es preferible, pues, guiarse por criterios formales:

1. Las regiones o Comunidades Autónomas no tienen poder constituyente. Los entes federados, sí, aunque constituido y limitado.

2. Un estatuto de autonomía regional debe ser aprobado por el Parlamento aunque en su elaboración hayan tenido las regiones un protagonismo decisivo. En cambio, la Constitución de un ente federado es aprobada por éste con el único límite de no vulnerar la Constitución federal.

Razones históricas del arraigo o rechazo del federalismo

El federalismo se extiende por todo el mundo y se proyecta con convicción en el ámbito supranacional.

El federalismo ha arraigado mejor en aquellos países en que se asentó sobre una Administración local descentralizada. En EEUU, se inicia el proceso a partir de unas colonias que se habían independizado de la metrópoli común, pero independientes entre sí, la cultura inglesa había facilitado la autonomía local, donde el federalismo encontró un aliado para hacer frente a as injerencias del poder central.

En cambio, la preexistencia en Europa continental de Estados nacionales unitarios dificultó la aceptación de la idea federal.

El federalismo connota en sus orígenes la idea de autogobierno popular directo en repúblicas pequeñas. Los constituyentes de Cádiz se instalaron plenamente en esta opción. En EEUU esas formas de autogobierno popular directo, al menos en el nivel local, se han dado durante dos siglos junto al federalismo. Lo mismo en Suiza. Por el contrario, los países deudores del Derecho público francés optaron por un sistema exclusivamente representativo, con excepciones.

Durante el siglo XIX, los movimientos anarquistas tomaron el relevo de la doctrina federal abogando por la federalización del Estado como forma de progresiva disolución del poder estatal entre unidades territoriales pequeñas. Hay más federalismo durante el siglo, pero el anarcofederalismo anarboló la bandera federal y la unión a su concepción política de la acción directa.

En cuanto al federalismo alemán, ni fue completamente libre, ni el de República de Weimar fue cabal; y el actual surgió, entre otras razones, por la muy poderosa razón de que era la forma política propicia por los aliados, para evitar un poder unitario fuerte.

Perspectivas actuales de las formas territoriales compuestas en el Estado social y supranacionalmente integrado

La insuficiencia del Estado nacional como marco de la política, su dimensión excesiva para la rápida y eficaz solución de ciertos problemas es una de las razones de las experiencias descentralizadoras y regionalizadoras del siglo XX. Su pequeñez y debilidad para afrontar otras cuestiones (defensa, mercado), ha motivado su superación en organizaciones supranacionales. De estas dos tendencias, es más fuerte la segunda, que debilita la primera.

Además de las exigencias del Estado social, también juegan a favor del fortalecimiento de los poderes centrales el crecimiento de un sentimiento nacional, que gana terreno a la reivindicación de la diversidad, como sucede en EEUU y en Alemania. En cambio, este último no se da en Estado como España, que experimentan en su seno fuertes nacionalismos de signo inverso, reivindicativos de los hechos diferenciales de las respectivas Comunidades Autónomas.

Por otra parte, la integración de Estados federales y regionales en una organización supranacional comporta uniformidad entre los diversos Estados integrados y en el seno de cada uno de ellos. El ejemplo nítido es el de la UE, cuyo ordenamiento jurídico es aplicable en cada Estado integrado en ella.

La interdependencia económica, militar y tecnológica del mundo actual ha motivado un crecimiento del peso específico del poder central y un consiguiente debilitamiento de las regiones y entes federados.

Por su parte, el Estado social también tiende a la uniformidad y a la centralización, porque responde de esa manera a acuciantes demandas sociales.

Es así porque la sociedad presiona en todos los ámbitos estatales para obtener servicios, pero el poder financiero reside principalmente en los órganos centrales, los cuáles, o prestan el servicio si son competentes para ello, o ayudan financieramente a los poderes locales para que lo atiendan. Dicho muy rotundamente, el principio de igualdad, propio del Estado social, puede alterar el de autonomía, propio del Estado compuesto, o al menos, condicionarlo y limitarlo en algún grado.

En conclusión, como pone de relieve G. Anderson, en los últimos años está proliferando el federalismo como resultado de la confluencia de factores geopolíticos, democráticos y funcionales. Pero esto no significa que vaya a ser la panacea para Estados con problemas de cohesión territorial.

En concreto, por lo que se refiere a España, la existencia de nacionalismos que reivindican su constitución en Estados independientes tiene difícil hallar una solución que contente a todos. Como dice Aragón, ni la Constitución puede convertir a los nacionalistas en no nacionalistas ni el nacionalismo va a renunciar a su aspiración segregacionista. A lo más que se puede aspirar, conforme a la temprana visión artefuiana, es a una convivencia civilizada en la que ambas partes se conlleven.