La reforma constitucional y el poder constituyente. Procedimientos de reforma

La reforma constitucional, entre la permanencia y el cambio

La rigidez constitucional como síntesis de continuidad y cambio

Si uno de los caracteres que se predica de la ley es el de su vocación de permanencia, con mayor razón debe convenir-le a la Constitución, la cual, por regular los fundamentos del orden político y por su muy acusada generalidad, no debería necesitar apenas cambios. Vocación de firmeza y de permanencia no significan pretensión de inmutabilidad.

Es preciso abandonar la tesis de la inmutabilidad para asegurar la de la permanencia. La síntesis se encontró en la rigidez constitucional: posibilidad de cambio para permitir la evolución del régimen, pero con dificultades de procedimiento para impedir que cualquier grupo político aproveche una transitoria mayoría parlamentaria para cambiar los fundamentos del régimen y las reglas del juego.

El procedimiento de reforma constitucional está regulado en las propias constituciones. La institución de la reforma constitucional, por consiguiente, no es un ataque a la Constitución sino un instrumento de garantía de ésta, que le permite su sucesiva adaptación a las nuevas realidades sin ruptura de la continuidad ni de la identidad del régimen constitucional.

Supremacía, rigidez y control constitucionales

Habitualmente se mezclan tres problemas que, deben ser diferenciados: el de la supremacía de la Constitución, el de su rigidez y el del control de constitucionalidad de las leyes.

1. Una Constitución es superior a las leyes por el hecho de ser Constitución y no ley.

2. Una Constitución flexible es superior a la ley aunque se pueda modificar por procedimiento legislativo ordinario. Su reforma se iniciará, se tramitará y se promulgará como reforma constitucional con la publicidad suficiente. En conclusión, ni la supremacía constitucional es una cualidad derivada de su rigidez, ni la rigidez de una norma es expresión de su naturaleza constitucional ni de su supremacía.

La supremacía constitucional tampoco deriva de la existencia de un sistema de control de constitucionalidad de las leyes. El control es la garantía de la rigidez y de la supremacía. Sin un sistema de control de constitucionalidad de las leyes, la Constitución es suprema, incluso puede que sea rígida, pero no tiene garantizado su respeto por parte de las leyes.

Evolución histórica del instituto de la reforma constitucional

Las Constituciones contienen cláusulas para su propia reforma. La incorporación de estos preceptos ordenadores de la reforma constitucional a los textos fundamentales tuvo polémica doctrinal y política. Se inició en EEUU apoyada en la doctrina del poder constituyente del pueblo y de la correspondiente superioridad de la Constitución sobre los poderes constituidos.

No han sido sustituidos unos preceptos por otros sino que los nuevos se han agregado a los anteriores mediante enmiendas.

Una vez introducido el control de constitucionalidad de la ley, el desarrollo de la Constitución y su adaptación a las nuevas circunstancias se hizo preferentemente por medio de la interpretación, no de la reforma. En Europa cabe distinguir cuatro períodos:

1. Correspondiente al constitucionalismo revolucionario. se parte de las mismas premisas ideológicas que en el americano (supremacía del poder constituyente y rigidez de la Constitución), pero esta rigidez era llevada a tal extremo que lo que se pretendía realmente era impedir la reforma, no el facilitar la adaptación de la Constitución a las nuevas circunstancias.

2. Durante el siglo XIX y hasta la Primera Guerra Mundial en las que conviven principios absolutistas y constitucionales. Este equilibrio es proporcionado por el pacto entre las fuerzas sociales y políticas que sustentan al régimen. Rey y Parlamento aseguran la adaptación de la Constitución a los nuevos tiempos.

3. El de entreguerras, que responde ya a un constitucionalismo democrático. Las constituciones de la época no pretenden ser meros instrumentos de gobierno sino que hacen opciones fundamentales definidoras del régimen político que instauran; por eso un sector de la doctrina se inclinó a estimar como irreformables los preceptos.

4. Constitucionalismo de la segunda posguerra. Se generaliza en este período la formulación de límites al poder de reforma, debido a la pasada experiencia de las destrucciones constitucionales operadas por los regímenes fascista y nazi. En este período, la institución de la reforma constitucional ha llegado a significar en Europa algo parecido a lo que significa en EEUU: una garantía de utilización escasa, porque mediante la interpretación se consigue la adaptación progresiva de la norma suprema a las exigencias de la nueva realidad. Lo deseable es, dice Loewenstein, que una Constitución pueda adaptarse a los cambios sociales sin necesidad de modificar el texto: ése es el secreto de la longevidad de algunas. Pero en el constitucionalismo actual la teoría de la reforma se ha desproblematizado y no preocupa tanto como antaño; sobre todo porque dicho instituto es más que una amenaza, una garantía de la Constitución.

Delimitación conceptual: reforma, supresión, suspensión, quebrantamiento, destrucción y mutación de la Constitución

En un sentido amplio, se habla de reforma constitucional siempre que, por la vía que fuere, queda alterada la norma fundamental. Pero la doctrina distingue diversos conceptos.

1. Reforma: variaciones parciales del texto constitucional realizadas según el procedimiento establecido en el mismo.

2. Supresión: cuando la modificación es total, pero el procedimiento es también el fijado.

3. Suspensión: cuando uno o varios preceptos son declarados provisionalmente no vigentes. La Constitución Española autoriza la suspensión de determinados derechos en los estados de excepción o de sitio, así como la suspensión de algunos de ellos para personas concretas en el curso de investigaciones sobre bandas armadas o terrorismo. Para ambos supuestos se exige LO.

4. Quebrantamiento: violación ocasional de la Constitución, sin alterar formalmente su vigencia. Sin embargo, si el supuesto concreto está previsto y autorizado por la propia Constitución, no cabe hablar de quebrantamiento, sino de un precepto singular que excepciona otro general, ambos igualmente constitucionales.

5. Destrucción: si lo que hay es un cambio total de Constitución y un cambio del propio poder constituyente.

6. Mutación Constitucional: a veces el Ordenamiento constitucional sufre alguna modificación en su vigencia y aplicación práctica sin que el texto escrito haya experimentado alteración alguna. El Derecho comparado confirma la producción de mutaciones constitucionales de diversos modos:

   1. Unas veces se debe a que la práctica política camina por lindes distintas de las del texto en algún punto concreto, aunque sin violarlo abiertamente.

   2. Otras veces ocurre por desuetudo o desuso de una facultad o competencia, de manera que se generaliza el entendimiento constitucional de su decaimiento.

   3. Otras, se debe a una evolución de la interpretación constitucional. En fin, podemos decir que la reforma constitucional es subsidiaria de la mutación: sólo es necesaria cuando no hay posibilidad de adaptar el texto constitucional a la nueva situación mediante una mutación.

El poder constituyente y la reforma constitucional

Consideraciones históricas

La primera construcción teórica sólida es debida a Sieyés, quien en su obra “¿Qué es el tercer estado?” defiende la existencia de un poder constituyente distinto de los clásicos poderes montesquinianos (legislativo, ejecutivo y judicial). La diferencia reside en que aquél es un poder que radica en la nación, en virtud del cual se dota de una Constitución, mientras que los otros poderes están regulados en ésta. El poder constituyente, por tanto, es trasunto de la soberanía. Su titular es la nación, que lo ejerce por medio de representantes elegidos expresamente para este fin.

Concepto y caracteres del poder constituyente

Podemos definir el poder constituyente en sentido estricto como la voluntad política del pueblo que decide sobre su propia existencia democrática. Los caracteres del poder constituyente se deducen de su concepto:

1. En un poder originario: tiene su raíz en el propio pueblo.

2. Es extraordinario: actúa sólo en momentos fundacionales o de cambio político de cierta entidad.

3. Es permanente, aunque de ejercicio discontinuo.

4. Es unitario e indivisible, en el sentido y en la medida en que lo es su titular, bien que integrado por millones de individuos.

5. Es inalienable, como lo es la soberanía y todo elemento del Estado.

6. Su ejercicio no tiene más condición que la democracia.

Tipología

Se acostumbra en llamar poder constituyente originario al que aprueba la Constitución y poder constituyente constituido al que reforma la Constitución.

Procedimientos de reforma. Referencia a la reforma constitucional española

Hay Constituciones modificables por el procedimiento legislativo común y otras que exigen procedimientos especiales. Las primeras fueron llamadas constituciones flexibles; las segundas, rígidas.

1. Los órganos especiales de reforma constitucional más habituales en el Derecho comparado son:

   • Las asambleas constituyentes.

   • La reunión conjunta de las dos Cámaras del Parlamento.

   • Las Cámaras de los llamados Estados miembros de un Estado federal.

2. Las diferencias de tramitación respecto del procedimiento legislativo pueden consistir bien en la exigencia de mayorías cualificadas, o bien en el requisito de una doble aprobación, que puede tener lugar en momentos sucesivos de una misma legislatura o en dos legislaturas.

3. Mención aparte merece la exigencia de referendo para la aprobación de reforma. Puede ser obligatorio o facultativo.

La Constitución Española vigente se ha revestido de una fuerte rigidez. Establece el Título X dos procedimientos de reforma:

1. Reforma ordinaria, aquella que, por ser parcial y no afectar a ciertas zonas del texto fundamental, sigue un procedimiento no excesivamente costoso: aprobación por dos tercios de cada Cámara y referendo facultativo (art. 167).

2. Reforma agravada (art. 168), protege especialmente algunas partes de la norma suprema y a ésta como totalidad. Requiere:

   1. Aprobación de la decisión de reforma por dos tercios de cada Cámara.

   2. Disolución de las Cortes y convocatoria de elecciones.

   3. Nueva aprobación de la decisión de reformar por cada Cámara de las Cortes elegidas.

   4. Aprobación del texto de reforma por dos tercios de cada Cámara.

   5. Referendo obligatorio.

Problema de los límites de la reforma. Referencia a la reforma Constitucional española

Planteamiento del problema

Dentro de la institución de la reforma constitucional hemos de identificar un problema, la discusión de sus límites. En la Constitución Española vigente está expresamente admitida la posibilidad de su propia revisión total y consecuentemente, no existe cláusula alguna de intangibilidad de ninguno de sus preceptos.

La doctrina se ha mostrado permanentemente dividida y el Derecho comparado ofrece soluciones dispares: constituciones flexibles, rígidas y cláusulas de intangibilidad. Desde la primera hora hay constituciones que contienen límites al poder de reforma, bien materiales, bien temporales.

Un significado bien distinto tienen otros límites temporales, como son los referentes a momentos y situaciones de anormalidad constitucional, por ejemplo la Constitución Española prohíbe que se inicie una reforma constitucional en tiempo de guerra o durante los estados de alarma, excepción o sitio.

Derecho comparado

El constitucionalismo de la segunda posguerra se inclinó por la formulación de cláusulas de intangibilidad, que algún autor, como Fix Zamudio, llama “de eternidad”:

1. Las Constituciones francesas de 1946 y 1958, y la Constitución italiana vigente prohíben el cambio de la forma política republicana. El texto francés vigente añade la integridad territorial.

2. La Constitución noruega prohíbe los cambios que vulneren el espíritu de la Constitución, permitiendo sólo las reformas de preceptos concretos.

3. La Constitución alemana no permite la revisión de la forma federal, de la participación de los Länder en el procedimiento legislativo, del principio de dignidad humana, de la esencia de los derechos fundamentales y de varios principios contenidos en el art. 20.

4. La Ley de Principios Fundamentales del Movimiento del régimen franquista declaraba a éstos permanentes e inalterables.

¿Qué valor tienen los preceptos de intangibilidad?

La doctrina se ha dividido en el problema de los límites de la reforma constitucional. Pero, eso sí, siempre ha sido bien consciente de que no haya forma ninguna de intangibilidad de las normas constitucionales que pueda detener las revoluciones o las restauraciones.

A pesar de ello, el constitucionalismo de la segunda posguerra se inclinó decididamente por la formulación de cláusulas de intangibilidad. Por su parte, la Constitución Española admite su propia reforma total y no contiene ninguna cláusula de intangibilidad. Pero esto se combina con una protección reforzada de ciertos bloques normativos, cuya reforma, aunque expresamente permitida, se hace muy difícil sin un amplio consenso nacional.

Referencia a la Constitución Española vigente

La vigente Constitución Española admite su propia reforma total y no contiene ninguna cláusula de intangibilidad. Pero se combina con una protección reforzada de ciertos bloques normativos, cuya reforma, aunque expresamente permitida, resulta difícil si no hay un amplio consenso nacional sobre su conveniencia.

Diferentes tipos de reforma y único límite de la misma

Según el profesor Torres del Moral, se distinguen varios supuestos susceptibles de un tratamiento jurídico diferente: introducción cambios en la Constitución, cambiar de Constitución y cambiar de un régimen constitucional a otro que no lo es.

1. Cambios en la Constitución:

   1. La mera corrección de un término poco afortunado por otro más preciso.

   2. La adaptación del texto a un tratado o a una disposición supranacional.

   3. La adición de un órgano con su correspondiente función.

2. Cambios de Constitución:

   1. El cambio de una organización territorial unitaria por una autonomía.

   2. El cambio de una forma de la jefatura del Estado, por otra igualmente democrática.

   3. El cambio de un sistema de gobierno parlamentario a otro presidencial o viceversa.

3. Cambios de un régimen constitucional a otro no constitucional:

   1. La prohibición de partidos políticos.

   2. La supresión de todos los derechos o incluso de uno solo o de una garantía indispensable para la efectividad del sistema constitucional de los derechos.

   3. La abolición del principio de responsabilidad de los poderes públicos.

   4. El cambio a una forma política no democrática.

El buen juicio dicta que cada uno de estos tres grupos de supuestos merece un tratamiento jurídico diferente.