El Gobierno y sus relaciones con el Parlamento: referencia especial al sistema parlamentario

Formación del Gobierno en el sistema parlamentario

Procedimiento. Podemos distinguir dos modelos:

1. Con una consulta electoral o con la dimisión del Presidente del Gobierno, el Jefe del Estado puede encargar la formación de un nuevo Gobierno al líder de la formación mayoritaria de la Cámara o persona capaz de obtener el apoyo de una coalición. Articulado un equipo de gobierno es propuesto al Jefe del Estado para su nombramiento. El Gobierno entra en funciones de inmediato sin necesidad de recibir explícitamente el respaldo de la Cámara. Ej. Francia, la monarquía inglesa, noruega y holandesa.

2. El Jefe del Estado abre un periodo de consultas. En España las consultas las hace el Rey con la mediación y el refrendo no escrito del Presidente del Congreso de los Diputados. Terminadas las consultas, el Rey propone al Congreso un candidato a la presidencia del Gobierno, el cual solicita la investidura de esta Cámara. Después será nombrado por el Rey y propone a éste el nombramiento de los demás integrantes del Gobierno. ¿Existe un contrato de legislatura? La Constitución portuguesa obliga al Gobierno a solicitar la investidura sobre un programa en el que figuren medidas políticas y donde los miembros queden vinculados a tal programa.

No existe en los demás regímenes demoliberales norma parecida. En Portugal lo más que puede hacer el Parlamento en caso de incumplimiento del programa es remover al Gobierno mediante una moción de censura. Pero esto es algo que puede hacer siempre aunque el cumplimiento programático haya sido exquisito.

El control del Gobierno en el sistema parlamentario clásico

Actividad rogatoria: preguntas e interpelaciones

Actividad rogatoria es la realizada por la Cámara mediane preguntas e interpelaciones al Gobierno, que este tiene que atender.

La interpelación debe versar sobre un problema político general y requiere del Gobierno explicaciones acerca del tratamiento que le está dando. Se presenta por escrito y se expone y se replica oralmente en sesión parlamentaria, pudiendo intervenir otros miembros de la Cámara; finalmente ésta se pronuncia, mediante votación, sobre la posición del Gobierno e incluso puede incorporar a esta votación una moción o proposición instando al Gobierno a adoptar alguna iniciativa sobre el problema debatido.

Comisiones de Investigación

Las Comisiones de Investigación tienen algunas facultades propias a la de los órganos judiciales, pueden tomar declaración a cualquier ciudadano o cargo público, recabar información etc. Al témino de su trabajo redactan un informe con su parecer y con la proposición de medidas que estimen oprtunas y lo someten al Pleno de la Cámara para su aprobación.

Origen del principio de responsabilidad política del Gobierno

De la responsabilidad penal a la política

Los principales mecanismos de la responsabilidad política gubernamental son:

• Moción de censura.

• Cuestión de confianza.

• Disolución de las Cámaras.

El primer voto de censura tuvo lugar en España en 1822 contra el Gobierno de Bardají. En el Estatuto Real se regulan, a través de los reglamentos de las Cámaras, los procedimientos de acusación penal de los ministros. En 1835 con Mendizábal, el Gobierno era responsable ante las Cortes. Los textos constitucionales de 1837 y 1845 ya hablan de la facultad de disolución de las Cortes por parte del Ejecutivo. En la constitución de 1869, el Gobierno tenía que contar con la confianza del Rey y de las Cortes, pues el Rey lo nombraba y separaba libremente y las dos Cámaras tenían la facultad de censura. Aprobado un voto de censura, el Gobierno podía dimitir o proponer al Rey la disolución de las Cortes.

Responsabilidad solidaria. En épocas anteriores la responsabilidad de los ministros, por ser sólo penal, era exclusivamente individual. En España, en la actualidad, el liderazgo del Presidente hace que la responsabilidad de los ministros sea finalmente asumida por el propio Presidente mientras los mantenga en el cargo. Art. 108 CE. El gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados.

La pseudorracionalización parlamentaria en el constitucionalismo de los siglos XX y XXI

Constitucionalismo del período de entreguerras

Tras la primera Guerra Mundial se comienza a hablar de parlamentarismo racionalizado, que consiste en poner trabas procesales a la exigencia de responsabilidad política gubernamental, tales como:

• Iniciativa colectiva para la moción de censura.

• Fijación de un plazo entre la presentación de la moción y su votación.

• La exigencia de una mayoría absoluta para su aprobación.

• Las limitaciones temporales para presentar nuevas mociones de censura.

Se da a entender que el Parlamento es una asamblea irracional y el Gobierno parece ser en sí mismo la encarnación de la razón. Durante la vigencia de la Constitución de 1919, la pseudorracionalización parlamentaria acabó en dictadura presidencial y la confianza parlamentaria fue realmente sustituida por la del Jefe del Estado.

Constitucionalismo posterior a la Segunda Guerra Mundial

El constitucionalismo inmediatamente posterior a la Segunda Guerra Mundial discurrió por dos tendencias contrapuestas:

Francia e Italia optaron por el sistema parlamentario.

Alemania acentuó mecanismos restrictivos de la responsabilidad política gubernamental.

Durante la III y IV Repúblicas Francesas, el Gobierno utilizó con demasiada frecuencia la cuestión de confianza. La Ley Fundamental de Bonn instauró un nuevo modelo de moción de censura, adoptado también por la CE, ya que dicha moción debe incluir un candidato alternativo a Canciller, apoyándose en el argumento de que así no se destruye al Gobierno, sino que se construye uno nuevo.

Moción de censura

Derecho comparado

Procedimiento de exigencia de responsabilidad política del Gobierno en el que la iniciativa parte del Parlamento. Tiende a provocar un cambio de equipo gobernante, pero, en la actual democracia de partidos, sólo intenta realmente poner en aprieto al Gobierno, obligarle a defender públicamente su programa y llamar la atención del electorado sobre las deficiencias de dicho programa.

En Francia la moción de censura se ajusta a las siguientes condiciones:

• Debe ser presentada por la décima parte de los miembros de la Asamblea Nacional.

• No puede ser votada hasta transcurridas cuarenta y ocho horas desde su presentación.

• Requiere mayoría absoluta de la Cámara para su aprobación.

• Sus firmantes no pueden suscribir otra moción igual durante el mismo periodo de sesiones.

• En caso de ser aprobada, el Primer Ministro debe presentar su dimisión y la del Gobierno al Presidente de la República.

Referencia al modelo alemán y español

La Constitución alemana ha establecido la mal llamada moción de censura constructiva.

La moción debe presentarse en la Cámara Baja, con la firma de, al menos, la cuarta parte de sus miembros. No se impide a los firmantes presentar otra durante el mismo periodo de sesiones.

Ha de incorporar un candidato alternativo.

Hay un periodo intermedio de negociación de 48 horas antes de la votación.

La aprobación requiere la mayoría absoluta de la Cámara.

Además el Canciller puede anticiparse y plantear en la Cámara Baja una cuestión de confianza y perdiéndola puede proponer al Presidente de la República su disolución o la declaración del estado de emergencia legislativa por un período de seis meses, durante el cual interviene en el proceso legislativo únicamente la Cámara Federal. Este efecto sólo puede evitarse si antes de votarse la cuestión de confianza la Oposición presenta una moción de censura que resulte aprobada.

Esta es la fórmula acogida por la Constitución Española (art. 113 y 114.2), con sólo dos variantes: la proporción exigida de diputados firmantes es la décima parte y no cabe la operación reseñada del Canciller.

Cuestión de confianza

Control extraordinario del Gobierno por el Parlamento, en el que es el propio Gobierno el que toma la iniciativa, y somete su continuidad a la aprobación, por parte de aquél, de un proyecto de ley o de cualquier otra declaración o decisión política. (presión del Gobierno sobre el Parlamento).

En Francia, el Primer Ministro francés puede presentar una cuestión de confianza sobre la votación de un proyecto de ley. Se considera aprobado el texto y concedida la confianza si la Oposición no presenta dentro de las 24 horas siguientes una moción de censura.

En Alemania, el Canciller la presenta sobre un proyecto de ley, una modificación de su programa de gobierno o una declaración de política general. Para ser otorgada la confianza solicitada, se requiere una mayoría de los miembros de la Cámara. Si no es aprobada la cuestión, el Canciller puede dimitir o proponer la disolución de la Cámara o proponer la declaración del estado de emergencia legislativa al Presidente Federal.

En España, la Constitución Española (art. 112 y 114.1) también presenta especialidades. No puede versar sobre un proyecto de ley sino sólo sobre el programa del Gobierno o sobre una declaración de política general. Si la confianza es denegada (esto es si no alcanza ni siquiera mayoría relativa en el Congreso de los Diputados), el Gobierno ha de dimitir obligatoriamente, sin que pueda disolver la Cámara para convocar elecciones.

Disolución del Parlamento por el Gobierno

Acto del Gobierno mediante el cual se pone fin anticipado al mandato del Parlamento y se convocan nuevas elecciones. La Constitución de EEUU no reconoce la facultad de disolución gubernamental del Parlamento. Otras atribuyen esta facultad al Jefe del Estado (V República Francesa). Otras como la del Reino Unido, Italia, Alemania y España atribuyen esta facultad al Primer Ministro o Presidente del Gobierno.

Recapitulación: división de poderes, control político y democracia de partidos

La división de poderes como dialéctica Mayoría-Oposición

Ha habido un desplazamiento de poder del Parlamento al Gobierno y de éste a su Presidente, que suele ser el líder del partido de ocupación del poder.

En un sistema parlamentario con democracia de partidos, jurídicamente tienen facultades de control todos los grupos parlamentarios e incluso todos los miembros individuales de la Cámara, pero el control del Gobierno es ejercido, en términos políticos operativos, por la Oposición. Es cierto que la Mayoría parlamentaria también formula preguntas, presenta interpelaciones y forma parte de las comisiones de investigación. Pero en estas últimas su labor es de defensa del Gobierno o de estudio y colaboración, y sus preguntas e interpelaciones no apuntan nunca más allá de advertir al Gobierno sobre su obligación de cumplir el programa del partido.

La oposición sí está interesada en colocar al Gobierno en posición política difícil y en hacerlo cesar si pudiera.

Estado social y Administración

El Estado social ha significado la intervención de las organizaciones sociales en el proceso de adopción de decisiones por su acceso a los circuitos parlamentarios, gubernamentales y tecnoburocráticos. Se ha desarrollado el trabajo en comisiones integradas por miembros de la Administración para la negociación de programas y decisiones.

Publicidad y electoralismo

En la actividad rogatoria la minoría no sólo dirige sus críticas contra el Gobierno, sino contra la mayoría en general, poniendo de relieve la existencia de programas alternativos y proponiendo políticas distintas.

En sede parlamentaria, la minoría es sistemáticamente derrotada por la mayoría. Por eso el destinatario real de su actividad es el elector.

Para ello, es indispensable la publicidad. La eficacia de la Oposición reside hoy más en su capacidad de emitir un mensaje alternativo viable y coherente ante la opinión pública que de desestabilizar al Gobierno.

Conclusión: parlamentarismo de ayer y de hoy

Hoy, los Gobiernos, en los sistemas parlamentarios, siguen necesitando de la confianza del Legislativo, pero, el Gobierno, dirige e incluso vigila de cerca al que se la otorga, el Parlamento. El Parlamento ha dejado de ser un órgano decisor para ser controlador y legitimador de las decisiones gubernamentales. El Parlamento decimonónico no era elegido por sufragio universal.

El Gobierno somete al Parlamento. El Parlamentarismo actual es diferente, pero no peor:

• El Parlamento es elegido por sufragio universal.

• Las elecciones están menos viciadas por el caciquismo.

• El Parlamento se reúne durante dos períodos de sesiones.

• Hay reservadas ciertas materias al procedimiento legislativo.

• El Gobierno no es del Rey sino que debe su mandato a la confianza del Parlamento.