Funciones del Parlamento
La representación parlamentaria en la democracia de partidos: mandato representativo y disciplina de partido
Democracia de partidos y Parlamento grupal
Hoy el Parlamento es grupal. Los grupos parlamentarios constituyen la pieza clave de los sistemas parlamentarios. Así sucede en España en todas las Cámaras representativas: Congreso, Senado, Parlamentos autonómicos, Diputaciones Provinciales y Ayuntamientos.
La relación representativa y la disciplina de partido desde el punto de vista jurídico-formal
El mandato representativo está jurídicamente vigente. El parlamentario, de hecho, puede comprometerse a defender un programa y a votar en la Cámara de acuerdo con las directrices del partido en cuyas candidaturas se presentó a las elecciones. La disciplina de voto es muy alta en los grupos parlamentarios europeos. Fuera de fenómenos aislados de transfuguismo, el parlamentario español actúa y vota en las Cámaras alineado con su grupo y comandado por el portavoz.
La relación representativa, en los términos jurídico-formales actualmente vigentes, se establece entre el electorado y el diputado. El partido político y el grupo parlamentario no pueden cesar a sus diputados, ni directamente ni expulsándolos antes del partido, no sólo por el derecho que asiste al representante de mantenerse en el cargo por toda la duración del mismo sino también en razón del derecho de los electores de que su representante no pueda ser removido del cargo para el que ellos lo han elegido.
Parlamento, democracia de partidos y mutación constitucional
Las pautas en la relación representativa desde el punto de vista político son:
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Los partidos presentan en las elecciones programas y candidatos y permanecen durante los periodos interelectorales abiertos a las demandas sociales.
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Los electores orientan sus votos por esos programas y equipos personales más que por los candidatos individualmente, y más si son listas cerradas y bloqueadas como en España.
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La excepción existe en las elecciones municipales, donde tiene mucha relevancia la personalidad de los candidatos a alcaldes.
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Se espera que el diputado elegido sea coherente con todo el proceso preelectoral y electoral. El Parlamento no pretende ser ya el templo de la razón. Hoy el Parlamento es el escenario de una representación política en la que los individuos y los grupos interpretan un papel dirigido abiertamente al electorado para intentar captar su voto, de ahí la importancia de la publicidad, de los medios de comunicación social.
La representación como reflejo y como identificación política
Las elecciones cumplen una importante función de integración del ciudadano y de los grupos en la democracia representativa, con la correspondiente aceptación de las reglas del juego. La representación requiere del Parlamento que refleje la opinión pública, la voluntad general, pero también debe aspirar a que esta opinión se reconozca en ese espejo. Se trata de que el ciudadano se vea en la Cámara. Dicho sentimiento de identificación no depende únicamente de la fórmula electoral, sino también de otras muchas variables del sistema político:
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Pluralismo político.
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Estatuto de la Oposición.
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Reglamentos parlamentarios.
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Protección del parlamento individual.
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Neutralidad de los poderes públicos.
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Funciones legislativas y controladoras de la Cámara.
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Regulación y control de la democracia interna de los partidos políticos.
La función legislativa en el Estado social de partidos
Desde el origen del régimen constitucional se considera que es el Parlamento, como representante de la voluntad general, el único legitimado para legislar, pero su función legislativa ha sufrido una considerable transformación en el Estado social de partidos. Como Estado Social, ha de atender demandas urgentes que no pueden esperar el ritmo parlamentario de producción legislativa; por eso se habilita al Gobierno para dictar normas con rango de ley.
Como Estado de Partidos, la dialéctica política se establece entre el partido que domina el Parlamento con su mayoría y que ocupa el Gobierno y el partido que queda en minoría, en la Oposición. El partido del Gobierno dirige al Parlamento, casi monopoliza la iniciativa legislativa.
Pero si ese Estado social de partidos es un Estado democrático de Derecho, las normas gubernamentales con fuerza de ley (decreto-ley y la legislación delegada) deben ser excepción a la regla de la legislación parlamentaria.
Relación entre ley y reglamento
Monismo y dualismo
El monismo es de tradición francesa revolucionaria, y el dualismo presente es todo el liberalismo europeo deciminínico.
El monismo se considera del Parlamento, como órgano supremo del Estado, representa la voluntad general. Es el Parlamento el único que puede expresar esta voluntad y la expresa mediante la ley.
El dualismo defendía la existencia de una legitimidad monárquica paralela a la parlamentaria.
En este sistema hay reserva de ley, fuera de la cual el Poder Ejecutivo actúa libremente.
Planteamiento en la democracia de partidos
En la actualidad hay una pluralidad de sistemas democráticos de relaciones entre la ley y el reglamento, debido a que el Ejecutivo no tiene poder autocrático del monarca y ha pasado a ser ejercido por un Gobierno que tiene legitimidad democrática indirecta, a través del Parlamento. La unificación y homogeneización políticas de Parlamento y Gobierno en las democracias de partidos no anula las diferencias entre ley y reglamento. La diferencia fundamental está en el procedimiento de su creación: pluralista, participado, deliberante, contradictorio y público el procedimiento legiferante, luego puede decirse todo lo contrario del proceso de elaboración de los reglamentos.
Función presupuestaria
Origen y competencia
La competencia exclusivamente parlamentaria para la aprobación del Presupuesto está en el origen del parlamentarismo. El principio de legalidad tributaria estaría en la parte dogmática de la Constitución y el de legalidad presupuestaria en su parte orgánica.
Principios del Presupuesto
El presupuesto, en las democracias actuales, está informado por los siguientes principios:
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Anualidad, se aprueba cada año y se ejecuta anualmente.
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Unidad y universalidad, documento único que incluye la totalidad de los gastos y la correspondiente previsión de ingresos.
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Materia tasada.
El presupuesto como instrumento político en el Estado social
El crecimiento del sector público en los países industrializados determina que una parte importante del total de los recursos económicos del país se asigne a través de un proceso político de toma de decisiones, que tiene el Presupuesto. Esta es una ley que autoriza los gastos estatales durante un tiempo determinado. Es una previsión, sin efecto jurídico:
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Autoriza a la Administración a realizar el gasto publico.
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Limita la cantidad del gasto.
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Fija el destino que haya de darse a los créditos aprobados en él.
En el Estado social estas características se han desvanecido, cambiando la significación política del Presupuesto:
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No hace falta esperar a la Ley del Presupuesto para abrir un debate político importante.
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Los Presupuestos se libran fuera del Parlamento, a la hora de su elaboración por el Gobierno, con el cual cada grupo social y cada sector económico disputa la asignación de su correspondiente partida.
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Pueden considerarse aprobada de antemano la totalidad de los créditos al estar dedicados a unos servicios autorizados por el propio Parlamento.
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Las especialidades del procedimiento legislativo en materia presupuestaria tienden a robustecer la posición del Gobierno, a lo que hay que añadir que el debate está regulado de forma muy estrecha.
La oposición política y la función controladora del Gobierno
La oposición política
A) Evolución histórica
La Oposición como institución estatal, es propia del régimen constitucional representativo.
Es frecuente restringir la idea Oposición a aquella que se organiza de modo estable en partidos políticos que se oponen entre sí no sólo en el Parlamento , sino dentro y fuera de las Cámaras, con programas políticos alternativos. Esta forma de oposición es la propia de los regímenes demoliberales, que no se inicia hasta el siglo XX.
B) Tipología
La Oposición es fruto de consenso o de conflicto existentse en la sociedad y de la aceptación, silencio o represión por parte del poder establecido:
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Si hay consenso sobre las reglas políticas, l Oposición versará sobre la acción política y sobre los gobernantes.
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La Oposición esta proyectada a un cambio de gobierno o cambio de sociedad.
C) Concepto
La funcionalidad de la Oposición en el régimen demoliberal es:
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Representar de opiniones y demandas sociales por el momento minoritarias.
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Llamar la atención del electorado sobre la alternativa que presente en busca de futuros votos.
Por eso la Oposición es tan vital para ls soberanía como para el Gobierno.
D) Institucionalización jurídica
El líder de la Oposición tiene surldo estatal, acceso provilegiado a la información del propio Gobierno y forma el denominado Gabinete en la Sombra, con departamentos ministeriales similares a los del Gobierno y da réplica a éste en todos los terrenos. No existe una ley para el gobierno y la Oposición para estar institucionalizada, han podido hacerse por vías indirectas tales como:
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La constitucionalización de los partidos políticos y de los grupos parlamentarios.
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La regulación de éstos últimos en los reglamentos parlamentarios.
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La legislación sobre partidos políticos, se su creación, estructura, funcionamiento, control y financiación.
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La legislación electoral, que suele hacer de los partidos los protagonistas principales de las elecciones.
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La regulación constitucional y por los reglamentos parlamentarios de la función de control parlamentario del Gobierno.
La función controladora del Gobierno
A) Concepto de control político
Controlar es como examinar, comprobar, verificar, fiscalizar, mandar, dominar y dirigir.
B) El control como examen
Se trata de la obligación de rendir cuentas al Parlamento cuando éste se lo exija.
Se diferencia del control político de la facultad de exigir información.
Los controles pueden ser preceptivos o potestativos según vengan exigidos por el Ordenamiento o sean dispuestos por el propio órgano controlador. Perosobre todo pueden ser de legalidad.
C) El control como exigencia de responsabilidad
El control comporta la posibilidad de exigir la responsabilidad del Gobierno y hacerle cesar, en su caso.
El control del Parlamento sobre el Gobierno existe porque éste depende de la confianza de aquel y porque, existen mecanismos de ruptura de la relación fiduciaria o de confianza entre ambos órganos constitucionales.
Fundamento de la potestad controladora
A) Parlamento y representación política
En la democracia actual este fundamento no comporta la consideración del Parlamento como el supremo poder.
En el estado democrático de Derecho la soberanía nacional se muestra allá donde hay manifestaciones de la voluntad estatal y ésta es expresada por todo órgano estatal que ejerza sus funciones por disposición constitucional.
1. La relación fiduciaria entre el Gobierno y el Parlamento desde la investidura, es éste quien controla al Gobierno, y puede retirarle su confianza al Gobierno y privarlo del oficio, obligándolo a dimitir.
2. Las demás funciones de los dos órganos es evitar cerrar el círculo con la atribución de otra función, así el Gobierno dirige la política, u adopta iniciativas legislativas, de las cuales responde el Parlamento con su función legislativa, rechazándolas o aprobándola como leyes.
3. El Parlamento es idóneo para controlar al Gobierno por su conformación orgánica y funcional.
B) Parlamento y opinión pública
El electorado en cada elección decide, manda, que equipo dirigirá la gobernancia del país durante cuatro o cinco años, conforme a un programa contrastado y que equipo lo controlará y se preparará para las siguientes elecciones.