La Seguridad Social como principio rector de la política social y económica

A partir de la I Guerra Mundial acceden a las constituciones modernas los denominados derechos sociales, económicos y culturales, junto a los derechos civiles y políticos. La primera Constitución que en Europa introdujo estos derechos fue la Ley Fundamental de Bonn de 1919.

Tras la II Guerra Mundial la tendencia se generaliza y una de las muestras más recientes es la CE-1978 que contiene varios preceptos referidos a la SS.

Dentro del Título I CE son varios los preceptos que están destinados a la SS, todos ellos contenidos en el Capítulo III “De los principios rectores de la política social y económica”, salvo uno, que se encuentra dentro de los derechos fundamentales y libertades públicas, el art. 25.2 que reconoce el derecho del condenado a pena de prisión a los beneficios correspondientes de la SS.

Existe un precepto referido expresamente al derecho al derecho de la SS, el art. 41, y otros que son especificaciones de este derecho como los arts. 43, 49 y 50. Al conjugar estos preceptos se desprende que constitucionalmente están reconocidas las prestaciones que conforman la acción protectora del SSS: las económicas (art. 41), las sanitarias (art. 43) y las prestaciones de servicios sociales (arts. 49 y 50).

2.1.El art. 41: derecho a la SS (las prestaciones económicas)

En este artículo se establece que los poderes públicos mantendrán un régimen público de SS para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres.

La doctrina indica que se trata de un modelo dual, bismarkciano-beveridgiano, de base profesional y universalista, o si se prefiere, contributivo y asistencial.

Junto a estos dos niveles de protección (el contributivo y no contributivo) el precepto contempla un tercero denominado complementario, al señalar que “la asistencia y prestaciones complementarias serán libres”.

Los principios sobre los que descansa el SSS diseñado por la CE son:

1. La ordenación pública del sistema, pues la SS es una función esencial del Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1 CE). Ello comporta:

   1. Una ordenación normativa pública, que regula el sistema y que lo organiza, cuya definición viene determinada “no por acuerdo de voluntades, sino por reglas que integran el ordenamiento jurídico. (STC 206/1997, entre otras);
   2. Que su gestión sea realizada por la Administración Pública (aunque quepan fórmulas privadas de colaboración que, en todo caso, han de estar autorizadas y cumplir con las condiciones que establezcan los poderes públicos); y
   3. Que se financie con cargo a fondos públicos.

2. La universalidad de la cobertura, pues la idea es que todos los ciudadanos acaben siendo beneficiarios de la asistencia y prestaciones del SSS, bien a través de la modalidad contributiva bien a través de la modalidad no contributiva o asistencial, lo cual, en la actualidad no es más que un deseo, pues, tal y como expresa el TC, y aun reconociendo “esta tendencia a garantizar a los ciudadanos un mínimo de rentas, estableciendo una línea por debajo de la cual comienza a actuar la protección”, lo cierto es que “esta tendencia no aparece plasmada en nuestra normativa legal, que no se basa en la protección frente a la pobreza, sino en la compensación frente a un daño, como es un exceso de gastos o un defecto de ingresos originado por la actualización de una determinada contingencia (muerte, incapacidad, etc)” (STC 142/1990, entre otras).

3. La uniformidad de la protección, pues la SS ha de tender a que todos los ciudadanos estén protegidos contra los mismos riesgos con la misma intensidad, refundiendo la contingencia a proteger, los riesgos a cubrir, en lo que el precepto denomina “situaciones de necesidad”, atendiéndolas en función de las posibilidades económicas (STC 38/1995, entre otras).

Por otra parte, el concepto constitucional de SS, es un concepto dinámico, ya que el legislador estatal ha de configurar el SSS que puede ampliar el ámbito de protección, suponiendo que éste se configure como un régimen legal donde tanto las aportaciones de los beneficiarios, como las prestaciones a dispensar se integren en el ordenamiento jurídico, añadiendo que la CE no cierra “posibilidades para la evolución del sistema (STC 206/1997).

Los rasgos de la SS complementaria son los siguientes:

1. Se trata de una protección adicional pues garantizado por el SSS una protección pública, mínima y obligatoria, es posible una protección adicional que mejore la acción protectora del sistema, aclarando que esta protección no es alternativa ni sustitutiva de aquélla sino que se configura como nivel complementario de la protección dispensada por el SSS.

2. Beneficiarios son las personas (profesionales pues lógicamente sólo cabe mejorar la protección contributiva) incluidas en los regímenes que integran el SSS.

3. Es de carácter voluntario tanto su establecimiento como su gestión, pudiendo ser ésta llevada a cabo a través de instituciones jurídico-privadas.

El nivel complementario por excelencia que establece la LGSS es el que denomina “mejora directa de las prestaciones” (art. 238.1.a LGSS), que los empresarios pueden instaurar voluntariamente, o costeándolas a su exclusivo cargo, o estableciendo una aportación económica a cargo de los trabajadores, siempre que se faculte a éstos para acogerse o no, individual y voluntariamente, y hayan obtenido la previa aprobación del MESS (art. 239 LGSS). La manera que tiene el empresario de instaurarlas es bien mediante acto unilateral, bien a través de la negociación colectiva, como contenido normativo del ConCol (art. 85.1 LET).

Aparte de la mejora directa de las prestaciones, el art. 238 LGSS contempla, como nivel complementario, el establecimiento de tipos de cotización adicionales que han de ser aprobados por el MESS, cuyo destino ha de ser “a la revalorización de las pensiones u otras prestaciones periódicas ya causadas y financiadas con cargo al mismo o para mejorar las futuras” (art. 241 LGSS).

Indicar que la CE contiene otro precepto dedicado al derecho de la SS, en concreto, de los penados en instituciones penitenciarias (art. 25 CE).

2.2.Artículo 43: derecho a la protección de la salud (las prestaciones sanitarias)

Es SS también el art. 43 CE, precepto que reconoce el derecho a la protección de la salud, es decir, el derecho a la asistencia sanitaria, de tendencia beveridgiana, universalista, al irse progresivamente considerándose beneficiarios de las prestaciones sanitarias no sólo a las personas incluidas en el SSS sino a los ciudadanos en general.

2.3.Artículos 49 y 50: derechos de las personas con discapacidad y de las personas mayores (las prestaciones de servicios sociales)

Son SS los arts. 49 y 50 referidos a las prestaciones de servicios sociales del sistema a favor de personas con discapacidad y la tercera edad, imponiendo a los poderes públicos, respectivamente, que realicen una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, y que garanticen, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad, promoviendo su bienestar mediante un sistema de servicios sociales que atienda sus problemas específicos de salud, cultura y ocio.

Estas prestaciones de servicios sociales son SS porque la legislación de SS, desde sus orígenes, ha previsto y regulado estas prestaciones dentro del sistema para estos dos colectivos, los antes denominados minusválidos y la tercera edad, a través del SAP y del SEREM. No obstante, conviene indicar que el legislador actual, con la publicación de la LPAPAD, ha creado un sistema autónomo al de SS, el SAAD entre cuyas prestaciones establece y regula las de servicios sociales a favor de las personas en situación de dependencia.

En concreto, las prestaciones de servicios sociales que el ordenamiento jurídico prevé a favor de las personas con discapacidad y de las personas mayores son los centros, el turismo y termalismo sociales.