Control del Tribunal de Cuentas
Además del control externo del PE, los Tratados han establecido otro sistema más de control externo no político a través del Tribunal de Cuentas. Es una de las siete instituciones de la UE.
6.1. El marco institucional
El Tribunal de Cuentas, calificado como la «conciencia financiera» de la UE, fue creado mediante el Tratado de 22 de julio de 1975 al establecer un régimen de financiación íntegra de las Comunidades Europeas mediante recursos propios. Por tanto, la autonomía financiera llevó a la intensificación del control financiero en la ejecución del presupuesto. Anteriormente fue, desde su creación en 1975 hasta el Tratado de Maastricht de 1992, un órgano auxiliar de la co-autoridad presupuestaria de la UE (Consejo y PE).
Es hoy, pues, una institución, de naturaleza administrativa y no judicial, que ejerce funciones de control externo de las cuentas y de consulta con plena independencia en el interés general de la UE. Ahora bien, aunque es una Institución en el sentido formal definido por el artículo 13 TUE, sin embargo ese Tratado no define sus funciones y se remite al TFUE, debido a que materialmente ejerce sus tareas de control asistiendo al Parlamento y al Consejo en tanto que diarquía presupuestaria.
6.2. Composición y nombramiento
Se compone de un nacional por cada EUE. Son propuestos por los Estados y nombrados para un período de seis años por el Consejo mediante decisión por mayoría cualificada y previa consulta (no vinculante) al Parlamento (art. 286 TFUE).
Las cualidades de carácter personal que deben reunir los miembros del Tribunal de Cuentas son las de profesionalidad e independencia, comprometiéndose a ejercer sus funciones con dedicación exclusiva y permanente. Los miembros del Tribunal de Cuentas son elegidos entre personalidades que han pertenecido en sus países respectivos a instituciones de control externo o que poseen una cualificación particular para esta función.
El Tribunal de Cuentas distribuye las atribuciones de control entre sus miembros. Cada uno tiene responsabilidad directa de control de gastos e ingresos en ciertos sectores de la UE y sobre una parte de las actividades del Tribunal mismo. Cada miembro es responsable ante el Tribunal de Cuentas de realizar las verificaciones necesarias en los sectores que le han sido atribuidos y de estar informado de los restantes sectores de control. Los informes sectoriales se examinan colegiadamente y se decide el texto definitivo de su dictamen o informe.
6.3. Competencias
Su misión es fiscalizar la utilización de la masa presupuestaria por la UE y el conjunto de sus organismos. Su función primordial es ejercer el control sobre «las cuentas de la totalidad de los ingresos y gastos» (art. 287.1 TFUE).
Se trata pues de un auditor externo de la UE que debe contribuir a mejorar la gestión financiera; evalúa la obtención y la utilización de los fondos de la UE, comprueba que las operaciones financieras se han contabilizado y presentado con corrección, se han ejecutado legal y regularmente y se han gestionado de manera que se asegura la economía, la eficiencia y la eficacia.
El control siempre es externo. El objeto de verificación son las cuentas. Pero las instituciones y los diferentes organismos siguen siendo responsables del control interno (vigilancia interna de la ejecución del presupuesto, del control de los compromisos y ordenación de los gastos y control de los ingresos). Los criterios en torno a los que debe desenvolverse el examen externo de los gastos e ingresos por el Tribunal de Cuentas deben ser la legalidad, la regularidad y la buena gestión financiera.
En relación con el criterio de la legalidad, el Tribunal examina si las operaciones respetan las normas presupuestarias de los tratados, el reglamento financiero y los actos jurídicos que les afecten.
Pero debe tener en cuenta también la regularidad de la operación, es decir, si ha quedado reflejada correctamente desde un punto de vista contable. Por el contrario, el criterio de la buena gestión financiera no obedece a criterios jurídicos, sino que se trata de apreciaciones sobre el buen juicio de la operación tanto desde la perspectiva de la oportunidad política o económica, criterios éticos, la adecuada organización interna y el funcionamiento de los controles internos, la adecuación a los objetivos perseguidos, su coherencia con otras acciones, etc.
El control es a posteriori, es decir, en el estadio final de la operación cuando ya hay un pago o transferencia en un ejercicio cerrado; pero no excluye que los controles puedan efectuarse antes del cierre de las cuentas del ejercicio presupuestario, lo que facilita la rectificación de las irregularidades.
Además, el control tiene lugar sobre la documentación contable, pero, si fuera necesario también se pueden desplazar al lugar mismo de ejecución del gasto, ya sea en los servicios administrativos de la UE como de las Administraciones públicas de los EEUE o en las dependencias de cualquier persona física o jurídica que perciba fondos del presupuesto. Este control en el territorio de los EEUE se efectuará en coordinación con las instituciones de control nacional u organismos competentes, sobre todo para no gravar las estructuras administrativas de la UE de control y para hacerlas más eficaces. Las Instituciones y los EEUE se comprometen a suministrar todo documento y toda información necesaria al cumplimiento de su misión.
El resultado global de sus actividades de control se plasma en el Informe Anual que debe realizar después del cierre de cada ejercicio. La realización del Informe exige un comportamiento coordinado de las instituciones y órganos conforme a un calendario fijado por el reglamento financiero. El Tribunal de Cuentas envía a las Instituciones y órganos auxiliares las observaciones que figurarán en el Informe Anual. Aquéllas tienen un plazo para enviar sus respuestas. El Informe Anual, junto con las respuestas de las Instituciones se publica en el DOUE aproximadamente 10 u 11 meses tras el cierre del ejercicio en tiempo útil para que se exijan responsabilidades políticas o penales, a diferencia de lo que sucede en instituciones similares en algún EUE, como España, cuyos informes se presentan ya prescrita toda responsabilidad.
También puede emitir dictámenes. Debe ser consultado preceptivamente por el Consejo en varias ocasiones previstas por los Tratados e igualmente puede ser consultado con carácter facultativo cuando así lo solicite alguna Institución; pero su competencia consultiva no depende únicamente de la petición preceptiva o facultativa por las Instituciones, pues el Tribunal de Cuentas podría, por propia iniciativa y en todo momento, expresar sus observaciones sobre cuestiones particulares.
Junto a estas competencias clásicas, los Tratados de Maastricht y de Amsterdam acentuaron la finalidad de su función de control: el Tribunal de Cuentas deberá presentar al Parlamento y al Consejo una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad y legalidad de las operaciones correspondientes y podrá presentar informes especiales.