El derecho de iniciativa normativa de la Comisión

4.1. Significado y alcance de la propuesta

Uno de los poderes que singularizan a la Comisión es, sin duda, su poder de iniciativa normativa.

Mediante el derecho de propuesta, casi general, la Comisión participa en la formación de los actos legislativos y no legislativos de la UE (art. 17.2 TUE) e impulsa la acción normativa.

Hay excepciones a este derecho de propuesta, pero son casos específicos y detallados en los Tratados en los que se confía la iniciativa a un grupo de EEUE, al Parlamento Europeo, al BCE o al Tribunal de Justicia o al Banco europeo de inversiones (art. 289.4 TFUE).

El derecho de iniciativa revela que se ha confiado en la Comisión la concepción y la preparación de la legislación de la UE y que le corresponde, en la inmensa mayoría de los casos, aportar en la concepción de las propuestas una visión de conjunto inspirada en el interés de la UE; en consecuencia, asume el papel de órgano «motor» de la Comunidad.

El procedimiento legislativo ordinario, consistente en la adopción conjunta por el Parlamento Europeo y el Consejo, exige con carácter general la propuesta previa de la Comisión (art. 289 TFUE). Igualmente, una amplia mayoría los actos no legislativos y, obviamente, la Comisión elabora la propuesta de los de carácter delegado y ejecutivo que ella misma decide.

Este derecho significa:

1. que por voluntad expresa de los Tratados (en definitiva, de los Estados mismos), la gran mayoría de los actos legislativos del Parlamento Europeo y del Consejo, así como los actos no legislativos del Consejo sólo pueden ser adoptados si ha habido la correspondiente propuesta normativa de la Comisión.
2. que en la gran mayoría de los casos, el Consejo puede aprobar o rechazar el acto propuesto por mayoría cualificada pero si quiere enmendarlo o modificarlo, incluso a instancia del Parlamento Europeo, necesita la unanimidad (art. 293 TFUE). Es el privilegio de la Comisión.

La razón de ser de este privilegio reside en que la Comisión encarna el interés general del conjunto y se presume que obra con independencia de todo interés nacional. De ahí que, como ha señalado J. V. Louis, el derecho de propuesta de la Comisión sea un contrapeso al poder legislativo y normativo del Consejo y del Parlamento Europeo.

Ese privilegio es una garantía de protección de los intereses generales, especialmente de los intereses de los Estados medios y pequeños frente a las grandes potencias de la UE. Al no poder modificar la propuesta de la Comisión más que por unanimidad (salvo en los casos previstos en el art. 293.1 TFUE), se parte de la presunción jurídica de que tiene en cuenta el interés general, y que éste sólo puede ser desplazado cuando todos los Estados demuestran con la unanimidad la existencia de una alternativa al interés general definido por la Comisión. El interés general es una idea-fuerza que entronca y se origina en la legalidad de la UE: es la actuación de un sistema dinámico que deriva de las finalidades, principios y reglas establecidos directa e indirectamente en los Tratados.

Es cierto que el privilegio de la Comisión se justificaba plenamente en la etapa anterior a la reforma del Tratado de Maastricht al disponer el Consejo hasta entonces de todo el poder de decisión. Pero al haberse reformado para que Parlamento y Consejo compartan el poder legislativo,ese privilegio ha ido sufriendo ciertas limitaciones lógicas y derivadas del mismo procedimiento legislativo ordinario. Los supuestos en los que no sería preciso que el Consejo se pronunciara por unanimidad cuando hay una modificación a la propuesta de la Comisión son los siguientes:

• cuando se recurre al Comité de Conciliación en la segunda y tercera lectura en el procedimiento legislativo ordinario (art. 294.10 y 13 TFUE);
• en la adopción del presupuesto anual, del marco financiero plurianual y prórroga del presupuesto (arts. 310, 312, 314 y 315, párrafo segundo, TFUE).

Excepcionalmente siempre ha habido situaciones en las que la iniciativa era exclusiva del PE, por ejemplo, la propuesta sobre la composición del PE, el procedimiento electoral, el estatuto de los diputados, comisiones de investigación o el estatuto del defensor del pueblo europeo. O se compartía con los EEUE y las otras instituciones afectadas en materia de revisión de los tratados o de sus estatutos respectivos. Finalmente, se observa que tras la reforma de Lisboa la Comisión comparte la iniciativa en algunos ámbitos, por ejemplo, con los EEUE (en materia de cooperación judicial penal y policial, y en materia de ayudas públicas), con el Alto Representante en materia de PESC-PESD.

4.2. Modificaciones de la propuesta por la Comisión

La Comisión es «dueña» de su propuesta, pues puede modificarla en todo momento (con algunas salvedades referidas al procedimiento legislativo ordinario, art. 294.10 y 13 TFUE). El hecho de que la Comisión pueda modificar su propuesta, en tanto no haya decisión del Consejo, significa que la Comisión dispone de un verdadero poder de negociación con el Consejo y con el Parlamento Europeo, articulándose en torno a este derecho de iniciativa el llamado diálogo triangular Comisión-Consejo-Parlamento Europeo (art. 295 TFUE). Con esa relación estrecha entre propuesta-decisión puede comprenderse fácilmente que la colaboración triangular se materialice en un diálogo permanente mediante «consultas recíprocas» entre tales Instituciones (art. 295 TFUE).

Los Tratados dan una gran fuerza a la Comisión en los procedimiento decisorios que tienen como base de inicio su propuesta al privilegiarla en los mecanismos de votación en el Consejo ya que se puede adoptar la propuesta por mayoría cualificada pero sólo se puede enmendar por unanimidad en el Consejo, a lo que se añade la facultad de la Comisión de modificarla en todo momento (salvo en la fase del comité de conciliación). Igualmente, las enmiendas del Parlamento serán más fácilmente aceptadas por el Consejo si la Comisión las hace suyas; por ello se requiere que haga un informe tras cada participación del Parlamento y del Consejo.

Este poder de negociación y de conciliación en el seno del Consejo y del Parlamento europeo puede favorecer la formación de mayorías y desbloquear el Consejo cuando éste no reúne la mayoría necesaria para aprobar ni la unanimidad para modificar. En esos casos sólo la Comisión, velando por el interés general, puede hacer los cambios que estime aceptables para lograr esa mayoría suficiente, si estima que una concesión a tiempo, sin afectar a los principios y al interés general, permiten formar la mayoría cualificada o, a veces, lograr una mayoría más amplia o el consenso de todos.

4.3. Los motores subsidiarios

El Parlamento Europeo y el Consejo no pueden sustituir a la Comisión en su derecho de propuesta, aunque sí pueden pedirle que le someta todas las propuestas adecuadas (arts. 225 y 241 TFUE). Ahora bien, si la Comisión no ejerce su derecho de propuesta, además de explicar las razones de su negativa, el Consejo o el Parlamento Europeo pueden interponer ante el Tribunal de Justicia un procedimiento por omisión (art. 265 TFUE) y, además, el Parlamento puede utilizar, proporcionadamente, los instrumentos parlamentarios de control, tales como las interpelaciones (art. 230 TFUE) o la moción de censura, si estima que la falta de diligencia de la Comisión hace merecer su dimisión (art. 234 TFUE).

Hay que tener en cuenta que el derecho de iniciativa (para actos legislativos y no legislativos) exige que la Comisión no se desentienda de la misma, que defienda su propuesta en todas las instancias donde va a ser debatida (Parlamento, Comité de las Regiones, Comité Económico y Social). Por ello, tiene derecho a estar presente en todas las sesiones de las Instituciones, órganos auxiliares y comités o grupos de trabajo en los que se delibere sobre su propuesta.