Atribuciones de decisión normativa no legislativa

La Comisión Europea no dispone de ningún poder de carácter legislativo ni tampoco del poder general de ejecución de los actos vinculantes de la UE que corresponde a los EEUE (art. 291 TFUE).

La Comisión tiene asignadas funciones de coordinación, ejecución y gestión estrictamente fijadas por los Tratados para las que se le atribuye poder de decisión normativo no legislativo. El desarrollo de los Tratados por la Comisión puede ser una atribución propia, es decir, reconocida directamente por los Tratados y da lugar a actos no legislativos en la forma de reglamentos, directivas o decisiones de la Comisión. Además también puede adoptar actos no legislativos:

• bien por atribución del Parlamento Europeo y del Consejo cuando le delegan aspectos parciales y limitados de poder legislativo dando lugar a reglamentos delegados, directivas delegadas y decisiones delegadas (art. 290 TFUE);
• bien por atribución mediante actos de la UE cuando se requieran condiciones uniformes de ejecución. Adoptará, entonces, reglamentos de ejecución, directivas de ejecución y decisiones de ejecución (art. 291 TFUE).

6.1. Los poderes de ejecución y gestión atribuidos por los Tratados

El poder de decisión propio de la Comisión, es decir, por atribución directa del Tratado, está muy limitado, caso por caso, y es de naturaleza ejecutiva o reglamentaria. A tal fin, puede adoptar reglamentos, directivas y decisiones.

Hay que tener en cuenta que si el poder de decisión autónomo no es intenso o esencial, sin embargo, debido a los ámbitos económicos y sociales tan extensos e importantes a los que afecta, sus atribuciones son importantes, aún siendo siempre de naturaleza ejecutiva.

La Comisión se presenta con una clara vocación de «administración» que asume la gestión de las Comunidades. La Comisión, como gestora de la UE, adopta actos de naturaleza reglamentaria y administrativa tanto de alcance general como individual. Así:

• La Comisión tiene poder reglamentario para establecer la condiciones de estancia de los trabajadores que, después de haber ocupado un empleo, deseen permanecer en el territorio de un EUE [art. 45.3.d) TFUE].
• La Comisión también está encargada de gestionar importantes sectores de la actuación de la UE a través de la administración de los fondos estructurales, como es el caso del Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Europeo de Garantía Agraria (FEGA), el Fondo Europeo de Desarrollo (FED), el Fondo de Cohesión, etc., si bien está asistida por diversos comités intergubernamentales.
• Se le confía el poder de ejecución del presupuesto de la UE (art. 317 TFUE).
• Durante los períodos transitorios y cada vez que tiene lugar una nueva ampliación, la Comisión gestiona el ritmo y las modalidades de realización de la UE Aduanera.
• Goza de un conjunto de poderes de alcance individual sobre los EEUE, por ejemplo:
  • adopta medidas para suprimir discriminaciones en materia de transportes (art. 95.4 TFUE);
  • autoriza las tarifas de transportes que tengan carácter de apoyo (art. 96 TFUE);
  • adopta directivas o decisiones en materia de empresas públicas (art. 106.3 TFUE);
  • suprime o modifica ayudas concedidas por los Estados a las empresas (art. 108.2 TFUE).

6.2. Poderes de decisión por delegación o por atribución

El Tratado prevé la delegación en la Comisión de poderes para adoptar actos no legislativos de alcance general que completen o modifiquen determinados elementos no esenciales del acto legislativo (art. 290 TFUE). También prevé la posibilidad de conferirle competencias de ejecución de actos jurídicamente vinculantes (legislativos y no legislativos) (art. 291 TFUE).

6.2.1. Por delegación del Parlamento y del Consejo (art. 290 TFUE)

Se trata de materias que competen al poder legislativo y que podrían ser reguladas exhaustivamente por el Parlamento y el Consejo pero que renuncian a hacerlo y delegan su poder en la Comisión (art. 290 TFUE). La finalidad es agilizar el proceso normativo, de modo que el Consejo y Parlamento Europeo se concentren en los aspectos esenciales de la legislación (cuestiones con vocación de permanencia o largo plazo), mientras que los aspectos más técnicos, o temporales, se desarrollarán por el poder ejecutivo. También se busca facilitar en determinados aspectos la adaptación técnica y circunstancial del acto legislativo. Se parece pero no es el sistema tradicional de atribución de competencias de ejecución a favor de la Comisión.

El legislador (Parlamento y Consejo) fijará en el acto legislativo de base (un reglamento o una directiva o una decisión) los objetivos, contenido y alcance de la delegación. No tienen la obligación jurídica de atribuir sus poderes en favor de la Comisión; es una opción si bien sólo podrán delegar ese poder en la Comisión. Y se podrán establecer mecanismos de control de la delegación: a) pueden revocarlo, b) vetar el acto concreto, y c) fijarle una duración.

1. La revocación: Sin duda el más importante y definitorio es que el PE o el Consejo pueden revocar la delegación separadamente, recuperando la competencia legislativa. La revocación se adoptará por mayoría de los miembros en el Parlamento Europeo y mayoría cualificada en el Consejo.
2. Veto: Parlamento y Consejo pueden impedir, por decisión autónoma y separada, la entrada en vigor del acto delegado. Expresan su confirmación mediante el silencio dejando pasar el plazo o bien pueden formular objeciones en dicho plazo.
3. Duración: siempre cabe su prórroga. La fijación de su duración (sunset clause) significará que las disposiciones del acto delegado tendrían una duración limitada; una vez pasado este plazo, el legislador podría renovar la habilitación.

Los actos así adoptados se denominan actos «delegados» (reglamento delegado, directiva delegada, decisión delegada).

6.2.2. Poderes conferidos por los EEUE (art. 291.2 TFUE)

Este poder ha experimentado una importante evolución jurídica. Hasta el Acta Única Europea en 1987, el Consejo podía atribuir, caso por caso, poderes de decisión de naturaleza ejecutiva y sólo en favor de la Comisión (antiguo art. 155.4 TCE). El Acta Única Europea estableció la obligación general de atribuir a la Comisión las competencias de ejecución (antiguo art. 202 TCE).

Por el contrario, la nueva redacción del TFUE parte de que la ejecución de los actos legislativos y no legislativos corresponde a los EEUE (art. 291.1 TFUE).

Ahora bien, si se necesitaran condiciones uniformes de ejecución, los propios actos de la UE podrán conferir competencias de ejecución en la Comisión y, excepcionalmente, en el Consejo cuando se trate de materia de Política Exterior y de Seguridad Común (PESC, arts. 24 y 26 TUE).

Estos actos se denominarán actos «de ejecución» (reglamento de ejecución, directiva de ejecución...).

La naturaleza de los poderes que pueden ser atribuidos a la Comisión es únicamente de ejecución y no de naturaleza legislativa. El Tribunal de Justicia ha estimado, en relación con el antiguo sistema de atribución de competencias, que la noción de ejecución comprende tanto la elaboración de normas de aplicación como la aplicación de las normas a casos particulares mediante actos de alcance individual.

Ni el Parlamento Europeo ni el Consejo pueden revocar las competencias de ejecución conferidas (sólo podría revocar un acto concreto cuando concurran determinadas circunstancias). Las modalidades de control se regulan en un reglamento adoptado en procedimiento legislativo ordinario (Reglamento «Comitología»).

El control consiste en la consulta a comités que seguirán en unos casos un procedimiento consultivo y en otros un procedimiento de examen. El procedimiento de examen se aplica para actos de alcance general destinados a la ejecución de actos de base y de actos de ejecución que puedan tener una repercusión importante, además de los relativos a la política agrícola, pesquera, comercial y fiscalidad así como programas con implicaciones presupuestarias importantes o dirigidos a terceros países; su informe favorable se adoptará por la mayoría cualificada prevista en el Tratado para el Consejo (art. 16.4 y 5 TUE) y si fuera desfavorable requiere la modificación del acto por la Comisión o acudir a un comité de apelación. De manera excepcional, la Comisión puede adoptar un acto de ejecución incluso en el caso de dictamen desfavorable de un comité cuando tal acto sea necesario para evitar perturbaciones significativas en los mercados, en el sector de la agricultura o un riesgo para los intereses financieros de la UE. En el resto de los casos debe recurrirse al procedimiento consultivo (informe por mayoría simple y no vinculante para la Comisión).

La composición de estos comités es siempre la misma: representantes de los EEUE (funcionarios), ponderación del voto conforme a las reglas del Consejo (art. 205 CE) y presidencia por un funcionario de la Comisión.