Atribuciones de control del cumplimiento del Derecho
El artículo 17.1 TUE confía a la Comisión la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones de los Tratados y del Derecho derivado. Ciertamente, la Comisión no tiene un poder exclusivo de control del cumplimiento del Derecho de la UE, pero su misión de control o «guardiana» del Derecho de la UE tiene unos caracteres propios que le diferencian del control judicial que, por ejemplo, lleva a cabo el Tribunal de Justicia, o del control político del Parlamento Europeo, o del control financiero ejercido por el Tribunal de Cuentas. En el campo de la UE Económica y Monetaria los poderes de supervisión y control se confieren al Consejo y al BCE (arts. 127 y 132 TFUE). También los EEUE deben controlar, a través de sus servicios administrativos y de inspección, la correcta aplicación del Derecho de la UE.
Para desempeñar esta atribución, la Comisión está dotada de medios adecuados tanto desde el punto de vista de infraestructura administrativa y canales oficiales u oficiosos de información como de instrumentos jurídicos para conocer y exigir la aplicación de las normas de la UE. Esta misión exige una gran dedicación, una minuciosa labor de vigilancia e información, una sabia combinación del uso de su responsabilidad como guardiana de los Tratados y de sus dotes de flexibilidad y prudencia a la hora de exigir el respeto del Derecho al eventual infractor, especialmente si es un EUE.
Debido a la multiplicidad de los ámbitos de competencia de la UE, a la variedad y la sutilidad de las formas que puedan revestir las violaciones del Derecho de la UE, esta tarea es uno de los aspectos más importantes dentro del conjunto de las actividades de la Comisión. Y ello es así porque esa misión de vigilancia se ejerce tanto sobre los comportamientos de los Estados como, en algunos casos, sobre los particulares.
7.1. El control sobre los Estados miembros de la UE (EEUE)
El fundamento jurídico general de este poder de control se prevé en el artículo 17.1 TUE. De modo específico, en virtud del principio de cooperación leal, los EEUE se comprometen a facilitar a la UE el cumplimiento de sus misiones (art. 4.3 TUE). Además de estos dos preceptos, reconocidos por el Tribunal de Justicia como marco jurídico del deber de informar, otras disposiciones de los Tratados exigen para casos concretos que los EEUE tengan informada a la Comisión.
Igualmente, numerosas disposiciones del Derecho derivado, especialmente directivas, imponen a los EEUE el deber de notificar las medidas legislativas, reglamentarias y administrativas necesarias para conformarse a la norma en cuestión; si no cumplen, la Comisión puede solicitar directamente la imposición de una multa coercitiva al Tribunal de Justicia en el procedimiento contencioso (art. 260.3 TFUE). En algún caso, por ejemplo, el incumplimiento del deber de notificación de reglamentaciones técnicas, conlleva la inoponibilidad frente a terceros de las reglamentaciones no notificadas.
La Comisión obra con prudencia, aunque a veces con demasiada discrecionalidad, cuando el infractor es un EUE, dependiendo de las características de la infracción, de su trascendencia para los particulares o de las repercusiones para otro EUE.
Además de requerir informaciones de los EEUE, la Comisión puede conocer, por sus propios medios, eventuales ilegalidades; también, la Comisión tiene conocimiento de actos u omisiones irregulares gracias a las denuncias de los particulares o grupos de particulares. Estas quejas o denuncias, que se hacen llegar —sin necesidad de formalidades especiales— a la Comisión en Bruselas o a través de las Oficinas de Información en los EEUE, se inscriben en un «Registro» de denuncias por el Secretario General de la Comisión; ésta, después de acusar recibo de la misma, hace las averiguaciones pertinentes y actúa con los medios jurídicos a su alcance. La Comisión se ha comprometido a informar al denunciante antes de una eventual decisión de archivo de la denuncia y ha publicado sus normas internas de procedimiento aplicables a las relaciones con los denunciantes.
El procedimiento por incumplimiento se desenvuelve en dos fases consecutivas, primeramente, en una fase administrativa o precontenciosa y, después, la fase contenciosa ante el Tribunal de Justicia. Nos interesa ahora la fase administrativa.
Durante todo el procedimiento precontencioso la Comisión goza de discrecionalidad para apreciar la existencia de la infracción y el momento de la presentación del requerimiento.
Ciertamente, el hecho de no iniciarlo no significa que la Comisión esté dispensando al EUE de respetar las obligaciones que le incumben en virtud del tratado, aunque el efecto práctico de su inhibición sea ése.
La Comisión tiene el deber de dirigirse al EUE si tiene conocimiento de que un EUE ha incumplido sus obligaciones de la UE: no ha transpuesto una directiva, no respeta o no cumple obligaciones derivadas del Tratado o del Derecho derivado, mantiene en vigor normas nacionales contrarias que impiden o pueden impedir el cumplimiento del Derecho de la UE, etc. A tal fin le envía una carta de emplazamiento (denominada también requerimiento) en la que denuncia el retraso en el cumplimiento, haciéndole las observaciones pertinentes y dando al EUE un plazo para que conteste ofreciendo explicaciones de su conducta o rectificando la misma.
La finalidad de la carta de emplazamiento, según jurisprudencia abundante, es indicar al EUE que está invitado a presentar en sus observaciones los elementos necesarios para la preparación de su defensa. Esta posibilidad de presentar observaciones constituye, aunque el Estado no haga uso de ella, una garantía esencial y su respeto es una condición de la regularidad del procedimiento en constatación de infracción. En el escrito de requerimiento la Comisión debe precisar las infracciones que imputa al Estado: cualquier infracción de las obligaciones derivadas de los Tratados puede ser objeto de este procedimiento.
Cuando el EUE no contesta a la carta de emplazamiento o, en el caso de que responda, sus explicaciones no den satisfacción a la Comisión y persista la infracción, entonces, esa fase preliminar se completa con la adopción por la Comisión de un dictamen motivado en el que conmina al Estado infractor a poner término al origen de la infracción en un plazo dado; en el dictamen motivado se tiene que fijar un plazo para el cumplimiento de la obligación denunciada. Además, la existencia del incumplimiento se apreciará por el Tribunal de Justicia en función de la situación del EUE tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado; los cambios posteriores —aún cumpliendo correctamente después la obligación— ya no son tenidos en cuenta por el Tribunal.
El dictamen se tiene que circunscribir a las observaciones hechas en la carta de emplazamiento y a las alegaciones presentadas por el Estado; cualquier ampliación de la denuncia hecha por la Comisión en su dictamen constituiría una irregularidad. En su dictamen la Comisión debe tomar en consideración y responder a las alegaciones del Estado a fin de que éste conozca las objeciones posibles de la Comisión y obre en consecuencia.
Si la Comisión no toma en consideración las alegaciones al escrito del requerimiento hasta la fase contenciosa, se desvirtúa el procedimiento y no permite definir con precisión la naturaleza y el alcance de la controversia. A su vez, el dictamen motivado tiene una gran importancia, porque si la Comisión decide presentar la demanda por incumplimiento (arts. 258 y 260 TFUE), esa demanda queda circunscrita por el procedimiento administrativo precontencioso, de manera que una ampliación del objeto del recurso, con posterioridad al dictamen motivado, no será admitida por el Tribunal de Justicia por irregular. Luego, el recurso por incumplimiento sólo se puede fundar en los mismos motivos y medios que el dictamen motivado y éste en los de la carta de emplazamiento.
Mediante estas dos iniciativas de la Comisión, la carta de emplazamiento y el dictamen motivado, se trata de dar la ocasión al EUE de justificar su posición formulando adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión —como así lo ha señalado el Tribunal de Justicia— y, llegado el caso, permitirle conformarse voluntariamente a las exigencias del tratado. En el caso de que este esfuerzo no se corone con el éxito, el dictamen motivado tiene por función definir el objeto del litigio. Al ser un procedimiento previo, no produce ningún efecto jurídico vinculante frente al destinatario del dictamen motivado.
También el dictamen motivado, como la carta de emplazamiento, son una forma sustancial de la regularidad del procedimiento y deben estar motivado en Derecho, conteniendo una exposición coherente de las razones que han llevado a la Comisión a la convicción de que el Estado interesado ha faltado a las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado.
Una vez transcurrido el plazo marcado por la Comisión para la eliminación voluntaria del hecho ilícito por el Estado mismo, la Comisión puede demandar al EUE ante el Tribunal de Justicia, fundada en el artículo 258 TFUE, iniciándose así el recurso por incumplimiento. Las decisiones de emitir un dictamen motivado y de interponer un recurso no son medidas de administración o gestión y no pueden ser objeto de delegación en ningún Comisario, aplicándoseles estrictamente el principio de colegialidad. Por otra parte, no hay un derecho de acceso del público a los requerimientos y dictámenes motivados enviados por la Comisión a los EEUE en el marco de los procedimientos de infracción.
Si la Comisión solicita, además, al Tribunal la imposición de una multa coercitiva en el marco del procedimiento por incumplimiento del artículo 260, ya sea por inejecución de sentencias o por incumplimiento de la obligación de informar sobre las medidas de transposición, deberá indicar el importe que considere adecuado a las circunstancias. La Comisión puede acordar unas directrices cuyo objetivo es establecer unos criterios para calcular el importe en condiciones de igualdad de trato entre los EEUE con transparencia, previsibilidad, proporcionalidad y seguridad jurídica.
De los datos aportados por la Comisión en sus últimos Informes anuales sobre el control del cumplimiento del Derecho de la UE se observa que el número de expedientes iniciados y de dictámenes motivados emitidos se han estabilizado en torno a dos mil expedientes o ligeramente disminuido, mientras que el número de demandas ha aumentado lo que parece mostrar que los Estados no se conforman con el dictamen motivado.
La Comisión hace un amplísimo uso de todos sus medios de prevención, advertencia y demanda judicial. Pero también se ciernen algunas dudas sobre los factores que impulsan a la Comisión a ejercer su deber. Ciertamente, los Tratados dotan a la Comisión de márgenes de discrecionalidad en cuanto a los medios para advertir al Estado sobre su eventual infracción y en relación con el momento de dirigirse al Estado infractor y la apertura misma del procedimiento de control en su fase administrativa o precontenciosa. El artículo 258 TFUE tampoco vincula automáticamente la desatención al dictamen por parte del Estado infractor con la presentación del recurso.
7.2. El control sobre los particulares
El poder de investigación y control puede dirigirse sobre los particulares, principalmente empresas asentadas en la UE. Aunque el fundamento jurídico general radica en el artículo 337 TFUE, sin embargo las actuaciones de la Comisión se han basado siempre en disposiciones particulares relacionadas con los sectores energético, transportes, competencia y aquellos sectores que tienen contingentada la producción (en los que la Comisión tiene poderes de intervención directa).
La Comisión puede recabar datos estadísticos y otras informaciones que estime oportunas para advertir al interesado sobre su situación y, llegado el caso, exigir un inmediato término de la irregularidad e iniciar procedimientos sancionadores directos contra los infractores, imponiéndoles, incluso, cuantiosas multas. El poder sancionador se ejerce fundamentalmente en el ámbito de las infracciones a las normas sobre competencia (arts. 101 a 103 TFUE).
En el marco del derecho de la competencia leal entre empresas la Comisión hace sus investigaciones y recibe denuncias de otros particulares. En una primera fase, tras la presentación, la Comisión recaba los datos que le permitirán apreciar el curso que dará a la denuncia. En la segunda fase, la Comisión indica a la parte denunciante las razones por las que no le parece justificado dar curso favorable y le da un plazo para que presente, llegado el caso, sus observaciones el denunciante. En una tercera fase, o bien inicia el procedimiento con la parte denunciada o bien adopta una decisión definitiva de archivo de la denuncia, que ha de comunicar al denunciante, y que puede ser objeto de un recurso de anulación. Si se abstiene de iniciar el procedimiento y de adoptar la decisión de archivo, entonces cabe el recurso por omisión.