El Tribunal de Justicia

La instancia superior del TJUE continúa denominándose, como hasta ahora, Tribunal de Justicia (TJ, en adelante). En su análisis, hay que diferenciar la composición y su organización y funcionamiento.

1.1. Composición

Los miembros del TJ son los jueces y los abogados generales, que designan, asimismo, un secretario para que les asista en el ejercicio de sus funciones.

1.1.1. Jueces

El artículo 19.2 TUE acoge expresamente el principio de un juez por EUE. Como consecuencia de ello, el TJ ha pasado a tener veintiocho jueces desde la incorporación de Croacia el 1 de julio de 2013. Entre los Estados ha existido un amplio acuerdo sobre la conveniencia de mantener el principio de un juez por EUE por la necesidad de que todos los sistemas jurídicos nacionales estén representados en el Tribunal y puedan, así, contribuir a la conformación de su jurisprudencia, y porque ello favorece la aceptación de dicha jurisprudencia en los derechos internos. Lógicamente, el inconveniente de este principio es que impide al TJ disponer de una formación plenaria con capacidad de trabajo jurisdiccional, dado el notable incremento del número de jueces.

Según los artículos 19.2 TUE y 253 TFUE, los jueces son designados de común acuerdo por los Gobiernos de los EEUE. En la práctica, cada EUE proponía su candidato y los otros Estados aceptan la persona designada. En cualquier caso, los jueces se eligen entre personalidades que ofrezcan absolutas garantías de independencia y que reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio, en sus respectivos países, de las más altas funciones jurisdiccionales o que sean jurisconsultos de reconocida competencia.

El Tratado de Lisboa introdujo una novedad en el procedimiento de designación de jueces y abogados generales, ya que el artículo 255 TFUE previó la creación de un comité independiente para dictaminar sobre la idoneidad para el puesto de los candidatos propuestos por los Estados antes de su nombramiento, cuyo funcionamiento ha sido regulado por la Decisión del Consejo 2010/124/UE,de 25 de febrero de 2010.

El comité estará compuesto por siete personalidades elegidas de entre antiguos miembros del Tribunal de Justicia y del Tribunal General, miembros de los órganos jurisdiccionales nacionales superiores y juristas de reconocida competencia, uno de los cuales será propuesto por el Parlamento Europeo. Su mandato es de cuatro años con posibilidad de renovación.

La Secretaría General del Consejo asume las funciones de secretaría del comité. Antes de su nombramiento, los candidatos a jueces y abogados generales del TJ y a jueces del TG designados por los Estados son oídos por este comité en una audiencia a puerta cerrada, tras la cual emite un dictamen motivado sobre la idoneidad de los candidatos, que es remitido a los representantes de los Gobiernos de los Estados. Se trata de un comité técnico, cuya intervención se adapta mejor a las características del TJUE que un sistema de audiencias parlamentarias, al estilo de las existentes en Estados Unidos para los candidatos al Tribunal Supremo o las de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa para los jueces del TEDH.

Los jueces son elegidos por un período de seis años y su mandato es renovable sin limitación alguna, aunque se establecen renovaciones parciales cada tres años que pueden conllevar la reducción del mandato de algunos de ellos. Se ha criticado la corta duración del mandato y, con objeto de fortalecer la independencia de los jueces, se han propuesto algunas modificaciones. La solución que ha concitado mayor consenso es la extensión del mandato a un período de nueve años pero sin posibilidad de renovación. Esta cuestión fue objeto de debate en el marco de la CIG de 1996 y de la CIG de 2000, pero no se adoptó ninguna decisión al respecto.

Los jueces eligen de entre ellos al Presidente del TJ mediante votación secreta y por mayoría. Los abogados generales no pueden ser candidatos, debido a las funciones encomendadas al Presidente.

Pese a las sugerencias del TJ justificadas por la identidad de su estatuto con el de los jueces, los abogados generales tampoco pueden participar en la elección del Presidente. Desde 1994 a 2004 fue Presidente del TJ el español Gil Carlos Rodríguez Iglesias y desde entonces hasta ahora ha ocupado ese puesto el griego Vassilios Skouris.

El mandato del Presidente tiene una duración de tres años y es susceptible de renovación. Entre las funciones del Presidente cabe destacar que dirige los trabajos y los servicios del Tribunal, preside las vistas y las deliberaciones y tiene importantes competencias procesales durante el desarrollo de los recursos.

La carga de trabajo del Presidente ha aumentado mucho en los últimos años y, por ello, el TJUE cuenta desde 2012 con la figura del Vicepresidente del TJ, que formará siempre parte de la Gran Sala como el Presidente y asiste a éste en el ejercicio de sus funciones, sustituyéndole en caso de impedimento o de vacancia de la Presidencia.

1.1.2. Abogados generales

Los abogados generales son, también, miembros del TJ, ya que disponen de un estatuto idéntico al de los jueces, aunque desempeñan diferentes funciones. Los requisitos personales exigidos coinciden con los de los jueces y el procedimiento de designación es el mismo. El artículo 19.2 TUE establece que el TJ estará asistido por abogados generales y el artículo 252 TFUE dice que estará asistido por ocho abogados generales.

Hay que recordar que el Tratado de Niza mantuvo el número de abogados generales en ocho, con posibilidad de que el TJCE solicitase un aumento al Consejo, que decidiría por unanimidad. Esto fue posible por la supresión de la exigencia de intervención de los abogados generales en todos los asuntos sustanciados ante el Tribunal, cuya actuación se produce sólo en los casos que plantean una cuestión de derecho nueva. Esta regla para determinar la intervención o no de abogado general en un asunto es un criterio cuya aplicación no siempre será fácil.

Como era previsible que la carga de trabajo de los ocho abogados generales aumentara mucho, la Declaración número 38 aneja al Acta Final de la Conferencia que adoptó el Tratado de Lisboa estableció que si el Tribunal de Justicia solicita aumentar el número de abogados generales en tres personas (es decir, once en vez de ocho), el Consejo, por unanimidad, dará su acuerdo sobre dicho aumento. En ese caso, la Conferencia acuerda que Polonia, como ya ocurre con Alemania, Francia, Italia, España y el Reino Unido, tendrá un abogado general permanente y no participará ya en el sistema rotatorio. Por otra parte, el actual sistema de rotación afectará a cinco abogados generales en vez de a tres.

Esta previsión se ha cumplido mediante la Decisión 2013/2336/UE, de 25 de junio de 2013, que aumenta el número de abogados generales del Tribunal de Justicia a nueve, con efectos a partir del 1 de julio de 2013; y a once, con efectos a partir del 7 de octubre de 2015. En virtud del compromiso intergubernamental de naturaleza política existente entre los EEUE, corresponde un abogado general a cada uno de los seis grandes Estados (Alemania, España, Francia, Italia, Polonia y Reino Unido) y los cinco restantes se repartirán por rotación entre los demás Estados.

Cada año el TJ designa de entre los abogados generales un primer abogado general, al que incumbe distribuir los asuntos entre los abogados generales, después de que el Presidente haya designado al juez ponente.

La figura del abogado general, que carece de equivalente en el Derecho español, presenta similitudes con la del comisario del Gobierno en el Consejo de Estado francés o con una institución del mismo nombre existente en el Tribunal de Casación o Tribunal Supremo holandés. Su función consiste, según el artículo 252 TFUE, en presentar públicamente, con toda imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas sobre los asuntos que, de conformidad con el Estatuto del TJUE, requieran su intervención.

Aunque los abogados generales realizan otro tipo de funciones, sin duda, su principal actividad consiste en la presentación de conclusiones en los asuntos que suscitan cuestiones de derecho nuevas.

Las conclusiones constituyen una propuesta motivada de solución del litigio, que el abogado general presenta, con plena imparcialidad e independencia, al final de la fase oral y cuyo objetivo es facilitar la labor de los jueces a la hora de elaborar la sentencia. Ahora bien, las conclusiones no producen ningún tipo de efectos para las partes en el litigio ni en relación con los terceros. El Tribunal de Justicia tampoco está vinculado por las conclusiones del abogado general ni por la motivación que éste desarrolla para llegar a ellas.

Las conclusiones se publican en la Recopilación de la jurisprudencia del TJUE conjuntamente con la sentencia y contribuyen a la formación y desarrollo de la jurisprudencia del Tribunal. Por lo general, las conclusiones exponen con más detalle que las sentencias los diferentes aspectos del litigio y analizan con mayor profundidad las diferentes soluciones posibles, siendo frecuentes en las mismas, incluso, referencias doctrinales. Tanto si la propuesta del abogado general es seguida por los jueces, como si la sentencia adopta una solución diferente, las conclusiones suelen ayudar a comprender las resoluciones del TJ que, en muchos casos, contienen una argumentación escueta.

En definitiva, las conclusiones del abogado general constituyen una pieza importante en el funcionamiento de un órgano jurisdiccional como el Tribunal de Justicia llamado todavía a decidir en primera y única instancia bastantes recursos y en cuyas sentencias no se admite la figura del voto particular.

La intervención de los abogados generales en los procedimientos sustanciados ante el TJ se ajusta a las exigencias del derecho a un procedimiento contradictorio, previsto en el apartado 1 del artículo 6 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales.

El estatuto de miembro del TJ del que disfrutan los abogados generales, así como su actuación totalmente imparcial con respecto a las partes en los procedimientos, deben conducir a la inaplicación a los abogados generales de las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, de 20 de febrero de 1996, Vermeulen/Bélgica y Lobo Machado/Portugal, que han considerado violaciones del derecho a un procedimiento contradictorio la imposibilidad de responder a las conclusiones de un representante del ministerio público y la participación de un miembro del mismo en las deliberaciones del tribunal.

En el auto Emesa Sugar, confirmado por numerosa jurisprudencia posterior, el TJ ha considerado que esta jurisprudencia del TEDH no es aplicable a la función del abogado general en los asuntos sustanciados ante la jurisdicción europea, debido a la posición institucional de los abogados generales, cuyo estatuto es idéntico al de los jueces y está marcado por una total independencia, y porque su participación en los procedimientos mediante la presentación de conclusiones motivadas se sitúa fuera del debate entre las partes.

1.1.3. Estatuto de los miembros

El estatuto de los jueces y abogados generales está formado por una serie de derechos y obligaciones, destinados a asegurar la independencia e imparcialidad de los miembros del TJ, que se regulan, básicamente, en el Protocolo sobre el Estatuto del TJUE, y en el Reglamento de Procedimiento del TJ de 25 de septiembre de 2012.

En cuanto a las obligaciones que deben asumir los miembros, la primera es la de prestar juramento en audiencia pública del TJ, comprometiéndose a ejercer sus funciones en conciencia y con toda imparcialidad, así como a guardar el secreto de las deliberaciones. En el momento de asumir sus funciones firman una declaración por la que se comprometen a respetar, durante y después de su mandato, las obligaciones derivadas de su cargo y, en especial, los deberes de honestidad y discreción en la aceptación de funciones o beneficios tras la finalización de su mandato.

Los miembros del TJ no pueden asumir ninguna función política o administrativa, ni tampoco ejercer actividades profesionales, sean o no remuneradas. Además, están obligados a fijar su residencia en el país donde tiene su sede el TJ, es decir, en Luxemburgo.

Los jueces y los abogados generales no pueden intervenir en ningún asunto en el que hubieren participado anteriormente de alguna forma. En todo caso, pueden unilateralmente abstenerse de intervenir en un asunto por algún motivo especial y cabe la posibilidad de recusación de los miembros por parte de los litigantes en un asunto.

Estas obligaciones se acompañan de una serie de derechos y beneficios que apuntalan la independencia e imparcialidad de los miembros del TJ. En este sentido, gozan de una inmunidad de jurisdicción total por cualquier tipo de acto cometido durante su mandato y de inmunidad respecto a los actos de carácter oficial, tras la finalización del mismo. Esta inmunidad sólo puede ser levantada por el Pleno del TJ y el miembro deberá ser juzgado en un EUE por el órgano jurisdiccional supremo. Otra prerrogativa de los miembros es la inamovilidad de su mandato, ya que sólo pueden ser relevados de sus funciones por decisión unánime de los demás miembros del TJ, cuando consideren que no reúnen las condiciones requeridas o que han incumplido las obligaciones derivadas de su cargo.

Por último, los miembros del TJ se benefician de los diferentes privilegios, beneficios e inmunidades previstos con carácter general en el Protocolo sobre privilegios e inmunidades para todos los funcionarios y agentes comunitarios.

1.1.4. Secretario

El párrafo quinto del artículo 253 TFUE prevé que el TJ nombre su Secretario y establezca el estatuto de éste. En términos estrictos, el Secretario no es un miembro del Tribunal, aunque por cortesía se le considere como tal a algunos efectos.

El Secretario es nombrado por los miembros del TJ por un período de seis años y su mandato es susceptible de renovación. Para su elección se tienen en cuenta, entre otros extremos, la experiencia en materia judicial e internacional, los títulos universitarios, los conocimientos lingüísticos y las ocupaciones actuales y anteriores. Desde octubre de 2010 ocupa el puesto de Secretario el español Alfredo Calot Escobar.

El Secretario desempeña importantes funciones en el seno del TJ, tanto procesales como administrativas, destacando entre ellas las siguientes:

• tiene a su cargo, bajo la autoridad del Presidente, los servicios administrativos, la gestión financiera y la contabilidad;
• es el responsable de los archivos, tiene la custodia de los sellos y se encarga de las publicaciones del Tribunal;
• recibe y verifica la regularidad de las demandas;
• es el responsable del Registro en el que se inscriben todos los escritos procesales y documentos complementarios;
• se encarga de la recepción, transmisión y conservación de todos los documentos, así como de todas las comunicaciones de carácter procesal;
• asiste a los miembros en el ejercicio de sus funciones y acude a las reuniones y a las vistas para levantar acta.

1.2. Organización y funcionamiento

La considerable carga de trabajo del TJ, derivada del alto número de asuntos que le llegan y, especialmente, de la complejidad técnica y jurídica de muchos de ellos, requiere una ordenación minuciosa de la actividad jurisdiccional del Tribunal y la existencia de los necesarios servicios administrativos de apoyo.

Según las estadísticas judiciales publicadas por el TJUE en 2018, el TJ terminó 760 asuntos, se introdujeron 849 y tiene 1001 asuntos pendientes, pese a que en los últimos años la duración media de tramitación de los procedimientos se ha reducido a dieciséis meses aproximadamente en las cuestiones prejudiciales y algo más en los recursos directos. Desde su creación, el TJ ha pronunciado más de 16.600 sentencias y autos, que forman una obra jurisprudencial colosal de más de 220.000 volúmenes.

1.2.1. Organización jurisdiccional: el Pleno y las Salas

El aumento del número de jueces provocado por las recientes ampliaciones ha requerido una modificación de la organización jurisdiccional del TJ, que ya se inició con el Tratado de Niza. En efecto, el artículo 251 TFUE establece que el Tribunal de Justicia actuará en Salas o en Gran Sala, de conformidad con las normas establecidas al respecto en el Estatuto del TJUE. Cuando el Estatuto así lo disponga, el Tribunal de Justicia también podrá actuar en Pleno.

Este precepto es objeto de desarrollo en los artículos 16 y 17 del Estatuto, según los cuales la actividad jurisdiccional del Tribunal se realiza a través de las siguientes formaciones jurisdiccionales: Salas de tres jueces, Salas de cinco jueces, Gran Sala y, muy excepcionalmente, Pleno.

Las Salas compuestas por tres y por cinco jueces son formaciones que ya existían en el Tribunal.

No obstante, el artículo 16 del Estatuto introdujo como novedad importante en 2004 la elección por tres años, con posibilidad de renovación por una sola vez, de los Presidentes de las salas de cinco jueces. La Gran Sala está compuesta por quince Jueces, estando presidida por el Presidente del Tribunal de Justicia y formando parte de ella también el Vicepresidente y, en las condiciones establecidas en el Reglamento de Procedimiento, tres de los Presidentes de Salas de cinco Jueces y otros Jueces. El quórum necesario para que la Gran Sala pueda deliberar se fija por el artículo 17 del Estatuto en once jueces. El Pleno lo forman todos los jueces y está presidido por el Presidente del Tribunal, siendo su quórum para deliberar de diecisiete jueces, según el artículo 17 del Estatuto.

Salvo que un EUE o una Institución comunitaria partes en el proceso soliciten la actuación de la Gran Sala (párr. tercero del art. 16 del Estatuto), el Tribunal tendrá libertad de elección entre los diferentes tipos de salas y el artículo 60 del Reglamento de Procedimiento establece que éste atribuirá a las salas de cinco o de tres jueces todos los asuntos que se le sometan, en la medida en que la dificultad o la importancia del asunto o circunstancias particulares no requieran que el asunto se atribuya a la Gran Sala.

De conformidad con la práctica precedente del Tribunal, corresponderán a las salas de tres jueces los asuntos que requieran la aplicación de jurisprudencia asentada, a las salas de cinco jueces los asuntos necesitados de desarrollo de jurisprudencia consolidada y a la Gran Sala los litigios que requieran decisiones de principio por ausencia de jurisprudencia previa. Los párrafos cuarto y quinto del artículo 16 del Estatuto consagran el carácter excepcional de la atribución de asuntos al Pleno, ya que su intervención se limita a asuntos referentes a la destitución del Defensor del Pueblo o al cese de miembros de la Comisión o del Tribunal de Cuentas y asuntos de importancia excepcional que el Tribunal, oído el abogado general, decida remitir al Pleno.

El aumento del número de jueces y el incremento del volumen del contencioso ha provocado la generalización de las salas como formación jurisdiccional en el Tribunal, lo que agiliza el trabajo, ya que no todos los jueces deben participar en todos los asuntos y, además, reduce el plazo de resolución de los recursos porque las deliberaciones son más fáciles en las salas que en el Pleno. No obstante, la proliferación de salas puede generar el problema de las divergencias de jurisprudenciaentre las diferentes formaciones del Tribunal. La atribución a la Gran Sala de los asuntos que requieran desarrollos jurisprudenciales relevantes debe impedir este problema.

1.2.2. Organización administrativa

Al igual que las otras Instituciones, el TJ dispone del poder de autoorganización, que le ha llevado a dotarse de la infraestructura administrativa indispensable para desempeñar sus funciones con la necesaria independencia. Dentro de la organización administrativa del Tribunal merecen una especial mención los gabinetes de los miembros, la Secretaría y algunos servicios administrativos, como el de traducción y el de investigación y documentación.

Los jueces y los abogados generales desempeñan sus funciones con la asistencia de un gabinete, formado por letrados y personas que se encargan de las funciones de secretaría con rango de administrativos y auxiliar, cuyos puestos están vinculados directamente con el mandato del miembro.

Los letrados son juristas especializados en Derecho de la UE que colaboran y ayudan a los jueces y los abogados generales en la realización de sus funciones jurisdiccionales. Aunque el TJ no ha utilizado nunca esta posibilidad, el Estatuto y el Reglamento de Procedimiento prevén la figura de los ponentes adjuntos como colaboradores directos de los jueces, que podrían asumir, bajo la dirección de éstos, la tramitación de asuntos sometidos al Tribunal.

La Secretaría, dirigida por un Secretario adjunto que depende jerárquicamente del Secretario del Tribunal, desarrolla las funciones clásicas de una secretaría judicial. La pluralidad de lenguas de procedimiento ha requerido el establecimiento de secciones lingüísticas dentro de la Secretaría que se ocupan, en función de la lengua, de la realización de todas las actuaciones requeridas por la constitución y gestión de los expedientes de todos los procedimientos, así como de las comunicaciones con los agentes y abogados de las partes. Otra sección de la Secretaría se encarga del archivo de toda la documentación de carácter procesal, que se incorpora a los sistemas informáticos internos del Tribunal para facilitar su utilización. Por último, corresponde también a la Secretaría el control del correo judicial, el establecimiento del calendario judicial, el mantenimiento del archivo del Tribunal y la preparación de las reuniones de las diferentes formaciones jurisdiccionales.

El TJUE cuenta, además, con los servicios administrativos característicos de cualquier Institución. Entre ellos hay que destacar los servicios de biblioteca, investigación y documentación e informática jurídica por el gran apoyo que ofrecen al trabajo jurisdiccional del TJ. El servicio de investigación y documentación está formado por unos treinta y cinco juristas, que representan los sistemas jurídicos de todos los EEUE, con conocimientos de sus derechos nacionales y del Derecho de la UE. Entre sus tareas resalta la realización de investigaciones solicitadas por las diferentes formaciones jurisdiccionales del TJ sobre cuestiones de Derecho de la UE, de Derecho nacional o de Derecho comparado de todos los EEUE y de países terceros, que se plasman en la elaboración de notas de investigación, bastante útiles para el TJUE.

Otro servicio administrativo crucial en el funcionamiento del Tribunal es la Dirección de Traducción, formada por un nutrido grupo de juristas lingüistas, que se organizan en divisiones de traducción hacia cada una de las lenguas oficiales. La necesidad de traducir todas las sentencias y conclusiones del TJ y del TG a todos y cada uno de los 24 idiomas oficiales de la UE hace que los juristas lingüistas constituyan el contingente más importante de los funcionarios del Tribunal (610 juristas-lingüistas, que suponen el 48 % del personal de la institución) y dicha exigencia constituye la causa principal del retraso en la resolución de los asuntos. Este multilingüismo genera 506 combinaciones lingüísticas y un millón de páginas traducidas al año.

1.2.3. Régimen lingüístico

El multilingüismo condiciona necesariamente el funcionamiento del TJ. En este sentido hay que hacer referencia, por una parte, a la cuestión de la lengua de los procedimientos y, por otra, al problema de la lengua interna de trabajo en el seno del Tribunal.

El régimen lingüístico aplicable a los procedimientos sustanciados ante el TJ se regula en los artículos 36 a 42 del Reglamento de Procedimiento. El apartado 1 del artículo 36 permite que sean lenguas de procedimiento todas las lenguas oficiales de la UE, que son las siguientes: el alemán, el búlgaro, el checo, el croata, el danés, el eslovaco, el esloveno, el español, el estonio, el finés, el francés, el griego, el húngaro, el inglés, el irlandés, el italiano, el letón, el lituano, el maltés, el neerlandés, el polaco, el portugués, el rumano y el sueco.

Sin embargo, cada procedimiento tiene una lengua de procedimiento, empleada en los informes orales y en todos los documentos procesales, que se determina mediante los criterios siguientes:

• En los recursos directos, el demandante elige la lengua de procedimiento, pero cuando el demandado es un Estado o una persona física o jurídica nacional de un EUE, la lengua de procedimiento es la lengua oficial de ese Estado, pudiendo elegirla el demandante si existiesen varias.
• En los asuntos prejudiciales, la lengua de procedimiento siempre es la del órgano jurisdiccional que plantea la cuestión.
• En los recursos de casación contra resoluciones del Tribunal General, la lengua de procedimiento es la de la resolución recurrida, manteniéndose la unidad de régimen lingüístico entre la primera instancia y la casación.
• A petición conjunta de las partes, el Presidente puede autorizar el empleo total o parcial de otra de las lenguas oficiales.

Estas normas sobre la lengua de procedimiento no rigen para los jueces y abogados generales, que pueden usar en todo momento cualquiera de las lenguas de procedimiento. Los testigos y peritos pueden ser autorizados a expresarse en una lengua distinta de la del procedimiento si no dominan ésta. Por último, los EEUE pueden siempre utilizar su propia lengua cuando intervienen en un recurso directo o cuando participan en un asunto prejudicial. Como consecuencia de ello, las actuaciones orales y, en especial, las vistas se desarrollan siempre con traducción simultánea, realizada por los intérpretes del TJ.

Además de constituir un problema procesal, el multilingüismo dificulta el funcionamiento interno del Tribunal. Por ello, se utiliza una única lengua de trabajo en el ámbito interno, que actualmente es el francés. Así, todos los documentos procesales son traducidos al francés, las deliberaciones de los jueces se desarrollan en francés y en este idioma se redactan las notas internas de deliberación y los proyectos de sentencias.