Los medios de la Unión Europea

3.1. La función pública de la Unión Europea

Las Instituciones, los órganos consultivos y diversos organismos, incluidas las Agencias de la UE, disponen de un aparato administrativo que empleaba en 2014 algo más de 46.000 personas entre puestos permanentes y temporales (plantilla máxima autorizada).

Se distribuyen de la siguiente forma: algo más de 25.000 en la Comisión —incluidos los destinados a centros científicos—, unos 1.600 en el Servicio Europeo de Acción Exterior, 6.600 en el PE, 3.100 en el Consejo y Consejo Europeo, 2.000 en el Tribunal de Justicia, casi 900 en el Tribunal de Cuentas, 700 en el CES y 500 en el Comité de las Regiones; 67 en el Defensor del Pueblo Europeo; 45 en el Supervisor de Protección de Datos; más de 5.000 —casi todos temporales — en las Agencias).

Todos los funcionarios de la UE forman parte de una administración única y se rigen por un Estatuto jurídico único. Además, es habitual contratar para puestos temporales a otras personas (auxiliares locales, consejeros especiales, etc.), los cuales se rigen por el régimen contractual suscrito en cada caso.

3.1.1. El acceso a la función pública y las diversas categorías de funcionarios

El concurso (examen con diversas modalidades) es el sistema general de acceso a la función pública de la UE, salvo en las más altas categorías cuya selección es mediante libre designación combinada con criterios de reparto equitativo por nacionalidades.

Los funcionarios se dividen en dos categorías: administradores y asistentes. Los administradores tienen formación universitaria. Sus funciones son de dirección, concepción y estudio; se ocupan de la elaboración de políticas y aplicación de la legislación de la UE, tareas de análisis y asesoramiento, así como funciones de ejecución y acción. Los empleos de traductores e intérpretes se agrupan en esta categoría. A los asistentes no se les requiere un grado universitario y suelen desempeñar tareas de apoyo. Los agentes contractuales se contratan para prestar temporalmente servicios de apoyo cuando no se dispone del número suficiente de funcionarios con las cualificaciones requeridas. Los agentes temporales son contratados para realizar una amplia variedad de tareas altamente especializadas o delimitadas en el tiempo durante un máximo de seis años.

En el caso de los funcionarios siguen un sistema de carrera lineal con 16 niveles o grados. Los administradores comprenden los grados 5 a 16. Los asistentes comprenden los grados 1 a 11. Dentro de cada grupo de funcionarios cada institución aplica una política propia para el nombramiento de personal directivo. En general, los jefes de unidad se nombran en los grados 9 a 14, mientras que los directores y directores generales ocupan los grados 14/15 y 15/16, respectivamente.

La selección de los funcionarios se hace mediante concurso-oposición, convocado en el DOUE (serie C) por la Institución que oferta la plaza, cuya finalidad es incorporar a las tareas de las instituciones a nacionales de todos los EEUE con la capacidad, eficiencia e integridad necesarias. Está prohibida toda discriminación basada en la raza, creencias, sexo o nacionalidad. Sin embargo, las Instituciones pueden establecer exigencias particulares, ya sean de conocimientos específicos, experiencia profesional, niveles académicos, conocimientos lingüísticos o incluso compensar desequilibrios geográficos aunque sin perjudicar los imperativos del servicio.

Los requisitos generales exigidos para el acceso a la función pública de la UE son: ser nacional de un EUE, gozar en él de todos los derechos civiles, estar en regla en relación con el servicio militar, reunir las condiciones de moralidad y aptitud físicas requeridas; conocer dos lenguas oficiales de la UE; reunir las cualificaciones y la experiencia profesional específica que exija la convocatoria y superar las pruebas necesarias, entre las que se incluye un período en prácticas.

3.1.2. El Estatuto de los funcionarios de la UE

Los derechos y obligaciones, así como su régimen económico y social, se regulan en el Estatuto.

Los derechos de los funcionarios son los siguientes:

• ser asistidos por la UE (por ejemplo, en caso de amenazas, ofensa o atentados a su persona, su familia o sus bienes), ofrecerles facilidades en el perfeccionamiento profesional en la medida compatible con las exigencias del buen funcionamiento de los servicios y conforme a sus propios intereses, etc.;
• los funcionarios tienen derecho a conservar sus relaciones personales (familiares, sociales y culturales) en su lugar de origen;
• pueden presentar solicitudes a la Administración de la UE y, en su caso, recurrir ante el Tribunal General;
• en el caso de que sean objeto de una decisión tienen derecho a que ésta sea motivada;
• a consultar y a que se les notifique su expediente individual;
• a obtener reparaciones por los perjuicios sufridos por culpa o negligencia administrativa;
• como derechos de carácter colectivo cabe destacar la participación en la gestión interna (elecciones del comité de personal), asociación, sindicación y huelga.

Las obligaciones de los funcionarios son:

1. Actuar con independencia en el desempeño de sus funciones en vistas únicamente a los intereses de la UE. Tampoco pueden solicitar o aceptar instrucciones de un Gobierno, autoridades, órganos o personas extrañas a la Institución. Cualquier actividad externa, retribuida o no, incluso cualquier distinción honorífica requiere la autorización de la Institución. El funcionario debe declarar la naturaleza de las actividades lucrativas de su cónyuge.
2. La neutralidad les exige abstenerse de todo acto y, en particular, de toda expresión pública de opiniones que afecten a la dignidad de sus funciones.
3. Actuar con honestidad y discreción en cuanto a la aceptación, una vez terminadas sus funciones, de determinadas funciones o beneficios.
4. Discreción en cuanto a hechos o informaciones de las que tuviera conocimiento en el ejercicio o con ocasión de sus funciones.
5. Asistir y aconsejar con lealtad a sus superiores.
6. Deber de lealtad y dignidad de la función. Si bien el deber de fidelidad a la UE no puede entenderse en un sentido contrario a la libertad de expresión, ésta puede ser objeto de limitaciones.
7. Guardar secreto profesional cuando sea preciso en relación con ciertas actividades específicas. 8. Cualquier publicación o disertación pública requiere la autorización de la autoridad competente; sus tomas de posición no pueden ser consideradas como posición oficial y asumen las responsabilidades a que dé lugar.
8. Residir en el lugar de destino.

Los funcionarios reciben una retribución que comprende un sueldo base y unos complementos o indemnizaciones diversas (por expatriación, hijos, gastos escolares, etc.). La retribución no está sujeta a la fiscalidad nacional sino a una imposición propia, garantizándose así a todos los funcionarios un trato fiscal igual. Tienen un régimen específico de seguridad social y de jubilación.

3.2. Privilegios e inmunidades de la Unión Europea y de sus funcionarios

El Protocolo sobre los Privilegios y las Inmunidades (PPI) de la UE, anexo al TFUE, regula el régimen aplicable a la UE misma, así como el aplicable a los funcionarios y agentes, parlamentarios, responsables de las instituciones, y las representaciones de los EEUE y las misiones de terceros Estados.

3.2.1. Edificios, bienes y archivos

Los locales, edificios y archivos son inviolables y no pueden ser objeto de registro, requisa, confiscación o expropiación; asimismo, sus bienes y activos no pueden ser objeto de ninguna medida de apremio administrativo o judicial sin autorización del Tribunal de Justicia ni pueden ser objeto de imposición fiscal directa. Como ha señalado el Tribunal, esa disposición tiene como finalidad evitar que se obstaculicen el buen funcionamiento y la independencia de la UE.

Las comunicaciones oficiales y la transmisión de documentos de las Instituciones gozan en el territorio de los EEUE del mismo status de inviolabilidad o trato que se dispensan a las misiones diplomáticas extranjeras.

3.2.2. Personas al servicio de la Unión Europea

El PPI establece el régimen general de privilegios e inmunidades de las personas que ostentan cargos en las Instituciones y de sus funcionarios y agentes, sin perjuicio de que otras normas más específicas establezcan regímenes más particulares. En el citado Protocolo se les garantiza el disfrute de inmunidad de jurisdicción en cada uno de los EEUE, y aún después de haber cesado en sus funciones, independientemente de su nacionalidad, respecto de los actos realizados con carácter oficial, sin perjuicio de su responsabilidad administrativa interna.

Pero la inmunidad no alcanza, en modo alguno, a sus obligaciones privadas ni les dispensa a los funcionarios del cumplimiento de las leyes internas del país de destino. Las prerrogativas establecidas por el Protocolo se otorgan a los funcionarios y a los demás agentes exclusivamente en interés de la UE, teniendo un carácter funcional para evitar que se obstaculice el funcionamiento e independencia de la UE y deben ser interpretadas de forma restrictiva.

También disfrutan de un régimen de privilegios regulados en el Protocolo (arts. 12 a 16), además de los cargos mencionados, los funcionarios y agentes y sus familias consistente en que no estarán sometidos a las disposiciones previstas para los extranjeros ni a limitaciones de inmigración; gozarán de importantes facilidades en materia monetaria y de cambio y franquicia de importación y de exportación para el traslado de sus pertenencias personales (muebles, automóviles, etc.) tanto al iniciar su función como al cese de la misma.

Además, la inmunidad podría ser suspendida cuando tal suspensión no sea contraria a los intereses de la UE. Sólo se aplica a los actos realizados en el ejercicio de sus funciones y siempre que tales actos no puedan ser realizados de otra forma que bajo la autoridad de la UE y a través de sus funcionarios o agentes mismos.

3.2.3. Representaciones de los EEUE y Misiones de terceros Estados

Tanto los miembros de las Representaciones Permanentes de los EEUE ante la UE, los cuales representan establemente los intereses nacionales, como los representantes (ministros, secretarios de Estados, altos funcionarios, otras delegaciones oficiales, etc.) que periódicamente o esporádicamente se desplazan a los lugares de trabajo de las Instituciones de la UE para reuniones concretas o para reforzar transitoriamente la Representación Permanente, gozarán de las facilidades y privilegios habituales (Convenio de Viena de 1961 sobre relaciones Diplomáticas) durante el ejercicio de sus funciones y durante sus desplazamientos (inviolabilidad de locales y residencias, de la correspondencia y valija, libertad de comunicaciones, inmunidad de jurisdicción civil, penal y administrativa personal y familiar, etc.). También las Misiones de Estados terceros acreditadas ante la UE gozarán de los privilegios, inmunidades y facilidades habituales.

3.3. El régimen lingüístico

Los Tratados TUE y TFUE han sido redactados en las veinticuatro lenguas oficiales de los EEUE. En definitiva, los textos de los Tratados son todos auténticos en las mismas condiciones en tales lenguas oficiales (art. 55 TUE). A petición de España se añadió un apartado segundo a ese precepto en el que se prevé que se pueda traducir a otras lenguas oficiales en el interior de los Estados, debiendo el Estado entregar la copia certificada para su archivo en el Consejo.

A su vez, el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE) se publica también en todas las lenguas oficiales. Luego, si se trata de un acto normativo con alcance jurídico general cuya publicación en el DOUE es condición necesaria para su validez, las veinticuatro versiones lingüísticas son igualmente auténticas y en caso de divergencias habrá que compararlas. Pero si el acto jurídico de la UE se dirige a un EUE o a personas bajo la jurisdicción de un EUE, sólo será auténtica la lengua de ese Estado.

Aunque formalmente rige el principio de la diversidad lingüística (arts. 3.3 y 55.1 TUE y 22 de la Carta de Derechos Fundamentales) junto al principio fundamental de igualdad de los Estados y de sus lenguas (art. 4.2 TUE), no siempre se respeta. No sólo hay trilingüismo en los trabajos internos de las Instituciones (justificable sólo en los trabajos internos entre funcionarios europeos y con su sola presencia), sino lo que es más grave y fácilmente comprobable en numerosas páginas de Internet de las instituciones y sus documentos.

En las reuniones oficiales de las Instituciones y órganos de la UE ésta tiene obligación de proveerlos medios técnicos de traducción de los documentos e interpretación de las deliberaciones; sin embargo, no siempre se respeta la diversidad lingüística en comités y grupos diversos, intergubernamentales o no, lo que resulta inadmisible jurídicamente al situar en desigualdad y desventaja a sus miembros en función de su nacionalidad.

En las peticiones que se dirijan por los particulares se tiene derecho a usar cualquiera de las lenguas oficiales, aunque también hay que reconocer que cuando se hace una petición por ciudadanos europeos en su lengua oficial, es habitual la contestación en inglés, no respetando la literalidad del Tratado que exige responder en la misma lengua del peticionario (art. 24, in fine, TFUE). La UE utiliza criterios restrictivos y poco objetivos basados en la riqueza de los Estados y número de la población nativa que favorecen a Francia, Alemania y Reino Unido frente a un multilingüismo controlado que tenga en cuenta criterios objetivos basados en las lenguas europeas cuyo conocimiento está más extendido en Europa y en el mundo y que pueden dar proyección exterior y visibilidad a la UE en el exterior.

Un caso particular es la Oficina de Armonización del Mercado Interior (marcas, diseños y modelos) cuyo Reglamento creador permite presentar las peticiones de marca comunitaria en cualquier lengua oficial, si bien la OAMI tiene como lenguas oficiales el alemán, el inglés, el español, el francés y el italiano; en un asunto sobre dicha Oficina el Tribunal declaró que el enunciado de las lenguas oficiales no puede considerarse

la expresión de un principio general del Derecho de la UE que garantice a todo ciudadano el derecho a que se redacte en su lengua todo lo que pueda afectar a sus intereses, sean cuales fueren las circunstancias.

Es cierto que el multilingüismo constituye una importante carga económica y administrativa para la UE. Más de cuatro mil funcionarios atienden las necesidades de entendimiento lingüístico. Sin embargo, ese coste económico y burocrático se ve ampliamente compensado por la satisfacción de valores superiores como el respeto al principio de publicidad (en una lengua conocida por sus destinatarios), de seguridad jurídica (se dan a conocer los derechos y obligaciones que imponen las normas de forma directa e inmediata a los ciudadanos y a las autoridades administrativas y judiciales) y al principio de igualdad de todos los EEUE.

3.4. Las sedes

Desde la creación de las Comunidades Europeas en los años cincuenta del pasado siglo, la determinación de las sedes y lugares de trabajo de las Instituciones ha sido un problema muy sensible y ha dado lugar a controversias ante el Tribunal de Justicia.

Los Tratados, desde la fundación misma del proceso, establecen que la decisión sobre las sedes es competencia de los EEUE: deben adoptar una decisión de común acuerdo (actual art. 341 TFUE). Ante los graves desacuerdos una Decisión de 1965 acordó una instalación provisional y parcial en favor de tres ciudades (Luxemburgo, Bruselas y Estrasburgo).

De estos acuerdos salomónicos sobresale el nomadismo que se impuso al Parlamento Europeo: no se precisó dónde tendrían lugar las reuniones plenarias y las comisiones, sólo hubo acuerdo en cuanto a la infraestructura (Secretaría General y sus servicios habrían de estar en Luxemburgo). La práctica hasta 1981 fue celebrar los Plenos unas veces en Estrasburgo y otras en Luxemburgo y las reuniones de las comisiones parlamentarias en Bruselas (por la cercanía con la gran mayoría de los servicios de la Comisión y del Consejo), obligando a una buena parte de sus servicios administrativos y lingüísticos (personas y medios) a desplazarse por ese triángulo turístico con un inmenso coste financiero.

Dado el enfrentamiento judicial del Parlamento con Francia y Luxemburgo, el problema de las sedes fue retomado por el Consejo Europeo en su reunión de Edimburgo en 1992 confirmando en sus aspectos básicos la autoorganización decidida por el PE y establecía con carácter definitivo las sedes acordadas en 1965 y adjudicaba nuevas sedes a las Instituciones y órganos. Las sucesivas reformas de los Tratados han confirmado y readaptado. Su base jurídica está en el artículo 341 TFUE y se desarrolla mediante un Protocolo anexo al TUE. Así pues, las sedes se distribuyen de la siguiente manera:

• El Parlamento Europeo tiene su sede en Estrasburgo donde celebra las sesiones plenarias ordinarias (doce al año, incluida la presupuestaria); las adicionales o extraordinarias en Bruselas junto a las reuniones de Comisiones; la Secretaría General y sus servicios seguirán en Luxemburgo.
• El Consejo se reúne en Luxemburgo tres meses al año (abril, junio y octubre); los restantes meses en Bruselas, donde se mantiene su sede.
• La Comisión tiene su sede en Bruselas pero debe mantener ciertos servicios en Luxemburgo (Oficina de Estadísticas, de Publicaciones, de Informática, parte de los Servicios de Traducción, servicios de Euratom, etc.).
• El Tribunal de Justicia tiene su sede en Luxemburgo; al crearse el Tribunal de Primera Instancia en 1988 (hoy denominado Tribunal General) también fijó su sede en Luxemburgo, así como el TFPUE.
• El Banco Europeo de Inversiones tiene su sede en Luxemburgo.
• El Tribunal de Cuentas también se instaló en Luxemburgo desde su creación en 1977.
• El Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones tienen sus respectivas sedes en Bruselas.
• El BCE tienen su sede en Francfort.
• Europol y la Unidad de Drogas de Europol han sido ubicados, lógicamente, en La Haya;
• La Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales en Angers.
• La Agencia Europea de Seguridad Aérea, en Colonia.
• La Agencia Europea de Medio Ambiente, en Copenhague.
• La Agencia Europea para la Seguridad Alimentaria, en Bruselas.
• La Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los EEUE (frontex), en Varsovia.
• La Agencia Europea de Medicamentos, en Londres.
• En España se han instalado la Agencia Europea de Seguridad y Salud en el Trabajo (en Bilbao); la Oficina de Armonización del Mercado Interior (marcas, diseños y modelos) y su sala de recursos (en Alicante); la Agencia Comunitaria de Control de Pesca (en Vigo).

Hay, además, una larga lista de Agencias o Fundaciones u Observatorios que se encargan de la gestión técnica de asuntos o actividades de interés común.