El principio del equilibrio institucional
Una piedra clave del sistema institucional de la UE es el principio de equilibrio institucional.
El sentido de este principio fundamental reside en el ejercicio por cada institución de las competencias que le han sido atribuidas en los tratados en las modalidades y condiciones previstas por los mismos (art. 13.2 TUE). Las instituciones gozan de poderes determinados que ejercen autónomamente; poderes protegidos, a su vez, frente a invasiones de otras instituciones u órganos.
Esa autonomía, sin embargo, no les permite desentenderse de las tareas de las otras y deben colaborar entre sí.
La doble consecuencia que se extrae es que:
- en primer lugar, los poderes atribuidos a una institución no pueden ser ejercidos por otra institución o por órganos auxiliares (con la única excepción de la delegación de poderes para adoptar actos no legislativos —art. 290 TFUE— y de ejecución, prevista en el art. 291.2 TFUE);
- en segundo lugar, que los poderes atribuidos a las instituciones tienen que ser ejercidos por éstas en los límites y condiciones impuestos en los tratados.
A pesar de que los poderes de las Instituciones aparecen descompensados (piénsese en el inmenso poder del Consejo y del Consejo Europeo), con funciones entremezcladas y dispersas, los Tratados ponen un gran cuidado en la reconducción de estas situaciones hacia un diálogo y colaboración entre las Instituciones. El diálogo y la colaboración entre las tres instituciones que participan en el proceso de decisión es esencial; lo prevén y lo exigen los tratados desde su fundación (art. 295 TFUE): el Parlamento Europeo, la Comisión y el Consejo se consultarán mutuamente y organizarán de común acuerdo las modalidades de esa colaboración.
El equilibrio institucional, basado en la colaboración, no ha sido el mismo a lo largo de estos años; ha sido un equilibrio dinámico, tan evolutivo como la diversidad misma de la colaboración y diálogo emprendido entre las instituciones. También el tiempo ha demostrado que el principio del equilibrio institucional no es algo puramente formal o abstracto, no es algo sin consecuencias jurídicas prácticas; no sólo es un regulador de las relaciones entre las Instituciones, sino que afecta a los particulares.
En efecto, el equilibrio institucional, como señaló el Tribunal de Justicia en la sentencia Meroni, es una «característica de la estructura institucional» y «una garantía fundamental acordada por el tratado, especialmente a las empresas y asociaciones de empresas a las que se aplica». El equilibrio institucional significa tanto el respeto a las relaciones entre las instituciones como el respeto al ejercicio de sus poderes respectivos.
Cuando una Institución debe intervenir en el proceso de decisión, el Tribunal ha estimado que la institución llamada a decidir no puede prescindir de la opinión de otras instituciones ni fundarse en sus propias prácticas para despojar a otra institución de sus competencias. El Tribunal de Justicia afirmó refiriéndose al derecho del PE a ser consultado que su opinión consultiva (a fortiori, su participación en igualdad de condiciones con el Consejo en el procedimiento legislativo ordinario).
El equilibrio institucional ha sido el argumento central de importantísimas sentencias del Tribunal de Justicia con marcada incidencia constitucional. Así, el razonamiento del Tribunal, en la sentencia Chernobyl de 22 de mayo de 1990, se centró en el principio del equilibrio institucional para justificar la legitimación directa del Parlamento Europeo en el recurso de anulación (que el antiguo art. 173 TCEE —hoy, art. 263 TFUE— no contemplaba) a fin de proteger sus competencias o prerrogativas. El Tribunal declaró que
El respeto del equilibrio institucional implica que cada una de las Instituciones ha de ejercer sus competencias sin invadir las de los demás. Exige también que cualquier incumplimiento de esta regla, caso de que se produzca, pueda ser sancionado. Este Tribunal, que en virtud de los Tratados ha de velar por el respeto del Derecho en su interpretación y aplicación, debe igualmente poder garantizar el mantenimiento del equilibrio institucional, y, por consiguiente, el control jurisdiccional del respeto de las prerrogativas del Parlamento […] por lo que […] una laguna procesal no puede prevalecer contra el interés fundamental en que se mantenga y respete el equilibrio institucional definido por los Tratados […].
En el asunto Chernobyl, el Tribunal tuvo en cuenta el status de cada Institución y la protección efectiva de sus derechos o atribuciones, aún en el silencio del Tratado:
le incumbe a este Tribunal garantizar la plena aplicación de las disposiciones de los Tratados relativas al equilibrio institucional […], en virtud del cual […] no pueden menoscabarse las prerrogativas del Parlamento Europeo […] (apdos. 24 y 25).
El Tribunal no tiene el poder de modificar el equilibrio institucional (atribuido a los Estados) pero el Tribunal acepta perfeccionar ese equilibrio mediante un recurso directo de toda Institución contra los actos que atenten contra sus prerrogativas.
En otras ocasiones el Tribunal de Justicia ha hecho respetar el reparto de competencias entre las Instituciones en relación con la base jurídica de los actos y el proceso legislativo: aunque sin mencionar este principio, el Tribunal ha estimado que una controversia sobre el fundamento jurídico no tiene un alcance meramente formal. Cuando se utilizan dos bases jurídicas que no confieran las mismas prerrogativas a las Instituciones que participan en la adopción del acto, se debe recurrir al procedimiento que garantice la mayor participación del Parlamento (el legislativo ordinario).
En definitiva, el equilibrio institucional es interdependiente y multipolar; es el equilibrio establecido por la voluntad de los Estados, que evoluciona con los logros de la integración misma y es tan dinámico como el proceso mismo, y al surgir sus raíces de las reglas de los Tratados es controlado y protegido por el propio Tribunal de Justicia. En todo caso, del entendimiento y diálogo entre intereses diversos dependerá un progreso equilibrado y aceptable para los Estados y la ciudadanía de la UE. Por ello, esa dialéctica o tensión entre las Instituciones ha sido considerada como un signo de vitalidad y fuente de progreso.