Caracteres del sistema institucional de la Unión Europea
En los trabajos preparatorios de la reforma que condujo al Tratado de Niza (2001) hubo consenso sobre el modelo institucional. El sistema institucional no fue objeto de reflexión por parte de un grupo de trabajo específico durante el debate del fracasado Tratado constitucional en el seno de la Convención para el Futuro de Europa (2002-2004). No se han presentado alternativas al modelo institucional de la UE y a sus principios, aceptándose el modelo establecido desde la fundación en los años cincuenta. Lo que importa en todas las reformas es hacer mejoras concretas que lo hagan más democrático, más eficaz y más transparente. En los últimos años preocupaba hacer comprensible ese sistema en su conjunto, expresar y hacer inteligibles los principios implícitos del sistema y describir las tareas y atribuciones de cada Institución: quién hace qué.
Los roles que representan y los principios que encarna cada Institución y organismos de la UE no se han visto alterados. No ha sido desmontada la complejidad del «método comunitario» en el Tratado de Lisboa (2007). Lo que consigue el TUE (Título III, «Disposiciones sobre las instituciones») es describir mejor qué hace cada Institución en el precepto de cabecera correspondiente a cada una de ellas, al tiempo que confirma el método de pesos y contrapesos o de interdependencia entre las tres principales Instituciones que encarnan la función legislativa.
3.1. La originalidad
Una de las cualidades reconocidas a la UE, desde la fundación misma de las Comunidades Europeas en los años cincuenta del pasado siglo, ha sido su original estructura de poderes que deriva de la naturaleza de las Comunidades Europeas en el pasado y de la UE en el presente: son organizaciones internacionales que, aunque participan de evidente inspiración constitucional, no admiten analogías fáciles con una estructura estatal ni tan siquiera federal. No son un Estado federal, por la evidente razón de que no son un Estado ni pretenden serlo.
La UE es una organización internacional, como lo fueron también las tres Comunidades Europeas por separado en el pasado; debe su creación a tratados internacionales y éstos regulan relaciones internacionales, aunque no de forma exclusiva. Pero no resisten tampoco fáciles comparaciones con el resto de organizaciones internacionales. Por ello, resulta difícil encajar a la UE en una organización internacional clásica —fundada en la cooperación—, por la razón evidente de que éstas no echan sus raíces en la soberanía popular y no absorben poderes legislativos, reglamentarios y judiciales de sus EEUE. la UE es una organización de integración de pueblos y Estados. Asienta su fundamento en la legitimidad internacional o intergubernamental y democrática y esa doble legitimidad se traduce también en su estructura institucional.
En efecto, en las organizaciones internacionales clásicas o de cooperación los órganos están marcados por la presencia de los Estados y por la representación de intereses estatales (a excepción de los órganos jurisdiccionales internacionales y de las secretarías generales o de la peculiar composición tripartita de la OIT). La diferencia estriba en que la UE no es una organización internacional de cooperación, sino de integración basada en la atribución del ejercicio de una parte de la soberanía de cada EUE.
En la UE sólo dos de sus siete instituciones, el Consejo Europeo y el Consejo, acogen la presencia legítima y la defensa de intereses nacionales, encarnando el principio de la representación de los Estados que forman la UE.
El resto de Instituciones y otros órganos auxiliares —salvo el específico órgano auxiliar del Consejo, el Coreper— representan y defienden intereses distintos; independientemente de la forma de designación o de elección, tienen en común la obligación de ser independientes de los Gobiernos y no defender intereses nacionales.
En efecto, la Comisión asume la gestión centralizada de los asuntos comunes para lo que debe defender intereses generales con independencia respecto de los Gobiernos y de los particulares. El Parlamento Europeo encarna el principio democrático, la representación de los ciudadanos agrupados por sus concepciones políticas. El Tribunal de Justicia representa el interés social en el respeto del Derecho. El Tribunal de Cuentas representa la responsabilidad financiera de los poderes públicos en una sociedad democrática. El mismo BCE asume la estabilidad de los precios y la independencia del emisor de la moneda. Lo mismo sucede si analizamos la representación de intereses en los órganos auxiliares; sólo en el Comité de Representantes Permanentes (COREPER) hay presencia legítima de intereses estatales a diferencia del Comité de las Regiones o del Comité Económico y Social que representan los intereses de las regiones y de los medios socio-profesionales, respectivamente.
En definitiva, únicamente en la esfera del Consejo Europeo (Jefes de Estado o de Gobierno) y del Consejo (ministros o asimilados), incluido su órgano auxiliar, el COREPER, tiene lugar la representación y defensa de los intereses particulares de los Estados. Precisamente, los miembros del Consejo Europeo y del Consejo lo son por reunir la cualidad de miembros de los Gobiernos, a los cuales deben representar; no son independientes de los Estados, sino que representan el interés nacional, la razón de Estado.
3.2. El “método comunitario” de la UE
No se concibe un acto de la UE sin la colaboración insustituible de la Comisión —que hace la propuesta— con el Parlamento y el Consejo —que deciden los actos legislativos ordinarios (arts. 289 y 294 TFUE)—. Sin el diálogo triangular («triálogo») entre la Comisión, el Consejo y el Parlamento Europeo no hay actos legislativos ordinarios. Lo mismo podría decirse de la colaboración en el procedimiento presupuestario y de bastantes actos de procedimiento legislativo especial y de los actos no legislativos.
Los «padres fundadores» del proceso de integración trataron de evitar cualquier connotación que hiciera aparecer a las entonces Comunidades Europeas como emulaciones estatales y querían superar cualquier reticencia que hiciera fracasar un proyecto, entonces y hoy, indispensable para la paz en Europa. Este sistema de pesos y contrapesos en el que se basa el «método comunitario» se caracteriza por poner en juego muchos intereses y factores; genera una dinámica compleja que exige negociar y dialogar entre las tres instituciones decisorias; no deja en manos de una persona ni tan siquiera de una Institución la responsabilidad de la decisión, diluyendo y repartiendo el poder entre varias Instituciones, diseminándolo en el sistema intrincado y peculiar de checks and balances que ha caracterizado al sistema europeo. Es un sistema complejo y distinto del interno en nuestras Constituciones y si cabe más próximo, en la concepción del poder y la responsabilidad, al sistema americano (contrapesos y coparticipación de varios poderes) que al tradicional sistema político interno en Europa.
Sin embargo, siendo extraño a las tradiciones constitucionales europeas, ha evitado crear un poder definido así como competir con los modelos nacionales. Para la opinión pública es un poder ambiguo y difuso, aunque con una gran capacidad de impacto social y jurídico. También es cierto que su carácter difuso ha facilitado enormemente la integración al exigir negociar todo y tener en cuenta intereses diversos, y no imponer de forma lineal una opción; ninguna Institución partícipe del proceso de decisión legislativo es irrelevante; estas instituciones representan diversos contrapesos (de ahí el respeto por los equilibrios institucionales), se necesitan materialmente entre sí para alcanzar cualquier decisión y están obligadas a colaborar (art. 295 TFUE).
Sin mencionar al «método comunitario», la reforma de Lisboa mantiene su idea de síntesis implícita: la presencia y dialéctica de diversos intereses para identificar el interés general y la interrelación entre las instituciones. En definitiva, las competencias de la UE se seguirán ejerciendo según un modo comunitario, lo que proclama una clara intención de continuidad histórica entre la «nueva» Unión de la reforma de Lisboa y la «antigua» fundada en las Comunidades Europeas y en los pilares intergubernamentales.
3.3. La dialéctica “intereses comunes - intereses nacionales”
Aparentemente hay una mayor representación de los intereses generales de la UE en el entramado institucional; pero no es así en la realidad. En efecto, el Consejo ha sido y sigue siendo en cierta medida el centro del poder de decisión en el sistema institucional, a pesar de los notables avances del Parlamento Europeo hasta lograr compartir con el Consejo la función legislativa y presupuestaria. Su peso político, con el valor añadido del Consejo Europeo como ejecutivo intergubernamental, y su poder normativo como legislador ha superado al resto del conjunto institucional. Especialmente, en los últimos quince años, y de forma paralela al desprestigio de la Comisión, es notorio el peso del Consejo Europeo y del Consejo no solo en las grandes decisiones de orientación, sino en la definición de las políticas. Y, por otra parte, algunas instituciones encargadas de velar por los intereses generales, como la Comisión y, en menor medida, el Parlamento Europeo, son en la práctica diaria y, siempre, en los momentos decisivos muy permeables a los intereses gubernamentales.
Por ello, aunque la UE se aleja del modelo formal de las organizaciones internacionales, el método de cooperación interestatal y la negociación continuada han estado y están presentes en la vida diaria de la UE. De igual modo, las estructuras de integración siguen el rumbo marcado por los Gobiernos nacionales. No ha sido una diplomacia rígida o formal, sino una diplomacia dúctil y familiarizada con los asuntos comunes que ha controlado el poder de decisión en los múltiples niveles en que se ha desdoblado institucionalmente (grupos de trabajo, COREPER, Consejo, Consejo Europeo).
En todo caso, es cierto que las influencias intergubernamentales en el proceso de decisión no llegan a anular la voluntad propia de las Instituciones. Las instituciones gozan de autonomía una vez formada su voluntad.
El proceso de integración y su sistema institucional es original, complejo y lleno de contradicciones y ambigüedades. Hay inspiración y esencia federal en los moldes organizativos internacionales; hay cooperación intergubernamental en el método de integración. Lo «comunitario» y lo intergubernamental no son compartimentos estancos.
3.4. Distribución de funciones entre las Instituciones
La analogía con los sistemas estatales de división de poderes es casi imposible. Es cierto que el viejo principio de la división de poderes tiene plasmaciones constitucionales muy diversas y que se ha exagerado una división rigurosa. Frente a la división de los tres poderes clásicos del Estado, hay siete Instituciones de las cuales al menos cuatro participan y concurren en el ejercicio de los poderes. En efecto, cualitativamente no se puede hacer una comparación entre la división de poderes, bastante precisa en las Constituciones democráticas, y la distribución y participación de varias instituciones en una misma función en la UE. Hay, como han señalado algunos autores (K. Lenaerts: 1991), una separación funcional, pero no una separación orgánica que permitiera identificar una institución con una forma determinada de poder.
De entrada, en la UE las denominaciones de las instituciones no se corresponden con las funciones que asumen a la luz de las tradiciones estatales. Desde luego, el sistema institucional de la UE es muy complejo, como consecuencia de un proceso que integra no sólo Estados, sino también pueblos.
Así, el Consejo de la UE, formado por miembros de los Gobiernos, es ante todo el colegislador de la UE de incuestionable legitimidad, no fundada en la representatividad democrática directa, sino en la representatividad internacional o territorial, al estilo de las segundas cámaras federales. En efecto, desde el Tratado de Maastricht (1992), más las posteriores reformas de los Tratados de Amsterdam (1997), Niza (2001) y Lisboa (2007), el Consejo comparte en pie de igualdad la función legislativa con el Parlamento Europeo, así como la adopción del presupuesto.
El Parlamento Europeo, además de las compartidas funciones legislativas y presupuestarias, goza de una competencia consultiva amplia, pero no siempre muy influyente. Sin embargo, Parlamento Europeo y Consejo apenas poseen iniciativa legislativa, que está depositada de forma generosa en la Comisión —como Institución independiente— pero cada vez más compartida con los EEUE en materias como el espacio de libertad, seguridad y justicia y la política exterior.
Pero, además de colegislador, el Consejo es el titular de amplios poderes ejecutivos, lo que significa que adopta normas generales o de base y puede adoptar en casos justificados las de ejecución o atribuir la ejecución a la Comisión bajo ciertas modalidades de seguimiento o control.
Así pues, el poder ejecutivo en la UE se reparte entre el Consejo y la Comisión, además de concretos y relevantes poderes del Consejo Europeo y del BCE.
Tan sólo el Tribunal de Justicia y el Tribunal General asumen las funciones propiamente jurisdiccionales equiparables a las que ejercen los altos órganos judiciales en un Estado, si bien el Tribunal de Justicia es una instancia suprema con una diversidad de competencias.
En definitiva, en el sistema de la UE también encontramos los tres poderes clásicos; lo que sucede es que en el ejercicio de cada uno de los poderes pueden concurrir varias Instituciones. Visto desde otra perspectiva, una institución de la UE puede ejercer poderes de muy distinta naturaleza.
No se puede asociar un poder ni tan siquiera una función con una concreta Institución. Varias Instituciones pueden llegar a concurrir en una misma función. Esto es un problema de cara a la opinión pública y los medios de comunicación pues no siempre comprenden bien quién hace qué y cómo.
Este complejo tejido de interrelaciones podría subsumirse en dos poderes básicos: poderes de decisión (asumidos por la Comisión, el Parlamento, el Consejo, el Consejo Europeo y el BCE) y poderes de control (asumidos por la Comisión, el Parlamento, el Banco CentralEuropeo, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas).