Procedimiento legislativo ordinario
Se denomina procedimiento legislativo ordinario al proceso que se inicia con la propuesta de la Comisión y se concluye con la adopción conjunta por el Parlamento y el Consejo (arts. 289.1 y 294 TFUE); los actos así aprobados tendrán la categoría genérica de actos legislativos.
Excepcionalmente, y en los casos detallados por los Tratados expresamente, los actos legislativos podrán ser a propuesta de los EEUE, del Parlamento Europeo, del BCE, del Banco Europeo de Inversiones y del Tribunal de Justicia.
La utilización del calificativo «legislativo» no debe extrañar, aunque se utilice por primera vez de forma clara en el articulado del Tratado. Se aprueban, pues, conjuntamente por el Parlamento Europeo y por el Consejo con participación paritaria mediante un sistema de doble lectura o debate.
Este procedimiento se caracteriza por su transparencia y carácter público tanto en el Parlamento como en el Consejo (art. 294 TFUE).
Desde el Tratado de Maastricht es una característica determinante de los actos legislativos de la UE el hecho de que no se pueda aprobar una norma legislativa sin el acuerdo del Parlamento Europeo. La garantía de la legitimidad democrática de las normas de codecisión o del procedimiento legislativo ordinario significa que la ciudadanía de la UE tiene asegurado que no se puede adoptar ninguna norma legislativa que, además de la mayoría cualificada del Consejo —en determinados casos, la unanimidad—, no tenga la aprobación mayoritaria del Parlamento. Los actos legislativos ordinarios se aprueban, con carácter general, por mayoría del Parlamento y por la mayoría cualificada del Consejo, salvo que se establezca expresamente la unanimidad (art. 16.3 TUE).
Los ámbitos sujetos al procedimiento legislativo ordinario son muy numerosos; más de noventa preceptos contienen las bases jurídicas para adoptar actos legislativos ordinarios en materias muy diversas y fundamentales como no discriminación, ciudadanía, mercado interior, espacio de libertad, seguridad y justicia, aproximación de legislaciones, transportes, empleo, cooperación aduanera, política social, igualdad de oportunidades y de trato, protección de consumidores, redes transeuropeas, cohesión económica y social, investigación y desarrollo, medio ambiente, cooperación al desarrollo, transparencia, lucha contra el fraude, etc.
Conviene recordar que, a veces, en un mismo ámbito material pueden coexistir varios procedimientos de decisión, de modo que la adopción de los principios o líneas básicas de un sector se aprueben en procedimiento legislativo ordinario, mientras que acciones concretas se adoptan mediante procedimientos legislativos especiales o mediante actos no legislativos con consulta al Parlamento Europeo.
7.1. La primera lectura
La Comisión envía su propuesta legislativa simultáneamente al Consejo y al Parlamento Europeo quienes adoptan su posición de forma consecutiva y sin plazo en la primera lectura.
La propuesta se envía en todas las versiones lingüísticas oficiales. Además, la envía a los Parlamentos nacionales; si en un plazo de ocho semanas un tercio de las cámaras de los Parlamentos nacionales estiman que la propuesta legislativa no respeta el principio de subsidiariedad enviarán un informe a la Comisión («mecanismo de alerta temprana») y la Comisión se verá obligada a reexaminar su propuesta. También se envía al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones para que emitan su informe o dictamen, quienes lo envían directamente al Parlamento Europeo y al Consejo para que pueda ser tenido en cuenta debidamente por la coautoridad legislativa.
La Comisión siempre ha tenido derecho a estar presente en cada una de las instancias en que se debate su propuesta y está representada de forma adecuada. Es vital esa presencia pues es la«dueña» de la propuesta y la podrá modificar «mientras duren los procedimientos que conduzcan a la adopción de un acto de la UE» (art. 293 TFUE).
Primera lectura en el Parlamento Europeo. El Parlamento Europeo debe pronunciarse en primer lugar. Una propuesta normativa puede ser examinada por una o varias comisiones del Parlamento en función de la complejidad y diversidad de ámbitos afectados; una comisión será la que emita el informe principal.
Con carácter previo, cada comisión parlamentaria deberá examinar la pertinencia del fundamento jurídico y su conformidad con los principios de subsidiariedad, proporcionalidad y respeto a los derechos fundamentales. También debe estudiar sus repercusiones financieras, así como velar por la calidad de la redacción y mejorarla si fuera necesario.
Después será examinada la propuesta de resolución legislativa por el Pleno. Éste vota, en primer lugar, las enmiendas, después la propuesta, modificada en su caso. La «resolución legislativa» del PE es la declaración por la que el PE aprueba o propone enmiendas a la propuesta de la Comisión: es la posición del PE en primera lectura (art. 294.3 TFUE)
- Cabe que el Parlamento acepte, por la mayoría de los votos emitidos en el Pleno, en conjunto la propuesta de la Comisión.
- Cabe que el Parlamento incluya enmiendas a la propuesta.
A veces el Parlamento adopta la propuesta de la Comisión en su conjunto a reserva de que la Comisión acepte ciertas modificaciones pudiendo condicionar la votación sobre ese apoyo global hasta que la Comisión tome una posición y acepte algunas modificaciones. En este caso se refuerza la posición de la Comisión ante el Consejo.
Es importante recordar que el Parlamento Europeo no tiene plazo para emitir su posición en la primera lectura. Una vez aprobada su posición sobre la propuesta de la Comisión la envía al Consejo.
Primera lectura en el Consejo. La propuesta de la Comisión se recibe en la Secretaría General del Consejo que se encarga de enviarla a las Representaciones Permanentes de los EEUE y al Comité de Representantes Permanentes para que procedan a preparar la posición de cada Estado en el Consejo. A su vez, la envía al Servicio Jurídico y a las Direcciones Generales del Consejo afectadas por el tema de la propuesta, a fin de que la analicen y puedan informar y ayudar adecuadamente a la Presidencia rotatoria (del Consejo, del COREPER y de sus grupos de trabajo).
También los grupos de trabajo, el COREPER y el Consejo, con la ayuda del Servicio Jurídico del Consejo, deben examinar si el acto legislativo respeta los principios de atribución de competencias, motivación de los actos, subsidiariedad y de proporcionalidad, así como las disposiciones presupuestarias y las normas de transparencia y calidad de los actos.
El Presidente del COREPER asigna la propuesta, según el alcance de la misma al COREPER II (nivel Jefes de representación) o al COREPER I (nivel Adjuntos). A su vez, cada una de las partes del COREPER, antes de iniciar el estudio de la propuesta correspondiente o de los aspectos que le han sido encargados, envía la propuesta o la parte asignada a uno o varios grupos de trabajo en función de las materias afectadas por la propuesta para su estudio técnico. La mecánica de los casi dos centenares de comités y grupos de trabajo consiste en examinar detalladamente la propuesta, discutir su contenido y posibles modificaciones, exponer la posición de cada delegación hasta decantar un acuerdo que permita, en los niveles superiores de decisión, su adopción.
El COREPER, al examinar el trabajo de los comités, confirma, si lo cree procedente, los puntos que ya fueron aceptados por las delegaciones a nivel de grupo. El COREPER centra su debate sobre aquellos otros aspectos que no alcanzaron un acuerdo en los grupos de trabajo.
Tanto en sus reuniones formales como en todos los contactos, el COREPER tratará de alcanzar nuevos acuerdos sobre la propuesta de la Comisión o bien posiciones consensuadas o unánimes en torno a una modificación de la propuesta; también, en ocasiones, sugerirá a la Comisión la modificación pertinente que permita un acuerdo mayoritario sobre su propuesta.
Mientras está preparando su posición le llega la del Parlamento Europeo. Jurídicamente el Consejo se pronuncia sobre la posición del Parlamento e indirectamente sobre la propuesta misma de la Comisión.
El Consejo va a deliberar y decidir a partir de la preparación de su posición por el COREPER.
Las reuniones del Consejo, semanales, se desarrollan conforme a un orden del día preparado por el COREPER y dividido en dos Partes: la Parte A y la Parte B.
Un punto en la parte «A» del orden del día del Consejo significa que el COREPER recomienda al Consejo que los apruebe de forma global y automática, sin entrar en su discusión. Cuando el COREPER incluye una propuesta en la Parte B recomienda al Consejo que delibere y decida sobre aspectos de una propuesta que no reúne la mayoría necesaria de las delegaciones en los grupos de trabajo ni en el COREPER. También le puede estar recomendando que mantenga un debate de conjunto sobre un sector o política de la UE. En los puntos B también puede haber votación en esa sesión si el orden del día así lo expresa.
El Consejo tiene dos opciones ante la posición del Parlamento Europeo:
a) Aprobar la posición del Parlamento Europeo, votando por mayoría cualificada aquellos preceptos no modificados por el PE y por unanimidad las enmiendas que introdujo el PE. Es decir, se adoptaría el acto en «la formulación» que hizo el Parlamento Europeo.
Claro que en esta fase la Comisión puede ayudar mucho modificando su propuesta para incorporar algunas o todas las modificaciones del Parlamento. Si así lo hiciera entonces el Consejo podrá aprobar su posición por mayoría cualificada, mientras que si deseara rechazar las modificaciones del Parlamento Europeo incorporadas por la Comisión precisaría de la unanimidad.
Si el Consejo en su primera lectura aprueba la posición del Parlamento, el acto legislativo quedaría adoptado definitivamente. No habrá lugar a la segunda lectura al constatarse el acuerdo entre ambas Instituciones. Se revisaría por el comité de juristas lingüistas y se enviaría al DOUE con la firma de los presidentes del Parlamento y del Consejo.
Por ello, la posición del Parlamento Europeo en primera lectura debe ser examinada con especial cuidado por la Comisión y el Consejo y ambas Instituciones deben colaborar para hacer suyas, en toda la medida de lo posible, las modificaciones del PE en la fase de primera lectura. Los esfuerzos de entendimiento en esta fase evitarán tensiones y se lograría acortar el proceso de decisión.
b) No aprobar la posición del Parlamento y presentar enmiendas. Las enmiendas del Consejo a la propuesta de la Comisión necesitan una votación por unanimidad del Consejo (art. 293.1 TFUE).
La posición del Consejo puede incluir parte de las enmiendas del PE —aceptadas o no por la Comisión— pero no todas. El Consejo tampoco tiene plazo en su primera lectura. El Consejo transmite su posición al PE.
7.2. La segunda lectura
En esta segunda fase tanto el Parlamento Europeo como el Consejo tienen un plazo de tres meses ampliable a un mes a petición de cualquiera de dichas instituciones.
Segunda lectura del Parlamento Europeo. El Consejo debe remitir al Parlamento la información necesaria sobre los motivos que le han conducido a adoptar esa posición (sus enmiendas). También la Comisión debe informar sobre la posición que ha mantenido; ambos informes deben centrarse en la posición de las respectivas Instituciones en relación con la posición inicial del Parlamento y justificar especialmente la eventual no inclusión de sus modificaciones a fin de encontrar su comprensión en esta segunda lectura. El Parlamento tiene las siguientes alternativas ante la posición del Consejo:
- Aprobación de la posición del Consejo por mayoría de los votos emitidos o aprobación por silencio al no adoptar ninguna decisión. El acto se considerará adoptado tal como se aprobó por el Consejo en primera lectura; se revisa y se publica en el DOUE.
- Rechazar, por mayoría de los miembros que lo componen, la posición del Consejo; no se puede adoptar el acto. Equivale a devolver la propuesta legislativa a la Comisión (como una enmienda a la totalidad) y podrá hacer otra propuesta iniciando un nuevo procedimiento legislativo.
- Proponer enmiendas a la posición del Consejo por mayoría de los miembros que lo componen. En este caso la Comisión deberá emitir un dictamen positivo o negativo sobre las enmiendas. Obsérvese que en esta fase de la segunda lectura, el Parlamento depende de la buena voluntad de la Comisión para hacer triunfar todas sus enmiendas ya que toda desviación de la propuesta de la Comisión requiere la unanimidad. El Parlamento transmite sus enmiendas al Consejo.
Segunda lectura en el Consejo. En la segunda lectura, el Consejo se concentra en examinar las enmiendas del Parlamento y el informe de la Comisión pronunciándose sobre las mismas. El Consejo tiene dos opciones:
a) Puede aprobar todas las enmiendas del Parlamento Europeo:
- por mayoría cualificada las enmiendas del PE que obtuvieron la conformidad de la Comisión, y
- por unanimidad las restantes.
En este supuesto el acto legislativo se considerará adoptado. Todos los actos jurídicos son revisados y contrastados en todas sus versiones lingüísticas por un comité de juristas lingüistas, dependiente de la Secretaría General del Consejo, el cual está autorizado, conforme ha declarado el Tribunal de Justicia, a introducir únicamente correcciones ortográficas o gramaticales y no otras correcciones o modificaciones. Después se firma por los dos presidentes y se publica en el DOUE.
b) Pero si no aprueba todas las enmiendas del Parlamento, el Presidente del Consejo tiene que convocar necesariamente al Comité de Conciliación, de acuerdo con el Presidente del Parlamento Europeo: es un órgano mixto compuesto por tantos representantes gubernamentales como EEUE y el mismo número de parlamentarios.
En el seno del Comité de Conciliación y durante seis semanas (prorrogable a dos más), los trabajos se centrarán exclusivamente en las enmiendas propuestas por el PE y en la posición del Consejo. En esta fase la Comisión ya no podrá modificar su iniciativa, aunque estará activamente propiciando el acuerdo entre los dos legisladores:
- Si no llegan a un acuerdo sobre un texto conjunto, se considerará no adoptado, equivaliendo a una devolución a la Comisión. Se paraliza definitivamente la propuesta: ninguna Institución se impondría y no habrá acto legislativo.
- También pueden llegar a un acuerdo sobre un texto conjunto por mayoría cualificada en el Consejo y por mayoría de los representantes del Parlamento.
7.3. Tercera lectura en caso de acuerdo en el Comité de conciliación
Si llegan a un acuerdo, el texto conjunto deberá ser confirmado en un plazo de seis semanas (prorrogable a dos más) por mayoría cualificada en una sesión formal del Consejo y por mayoría de los votos emitidos en el Parlamento («tercera lectura» de ambas Cámaras).
Obsérvese que, aunque se separe de la propuesta de la Comisión, el Consejo ya no tiene que votar por unanimidad habiendo desaparecido el privilegio de la Comisión desde la reforma de Maastricht. Por fin, el Consejo puede desvincularse de la propuesta de la Comisión y aceptar un texto pactado con representantes del Parlamento, frente a la clásica exigencia de la unanimidad cada vez que se apartaba de un texto de la Comisión.
Todo acto adoptado mediante este procedimiento del artículo 294 TFUE requiere ser firmado conjuntamente por el presidente del PE y por el presidente del Consejo y se publica en el DOUE conforme al artículo 297 TFUE.