Participación en la conclusión de acuerdos y en la función legislativa del Consejo

9.1. La participación en la conclusión de Acuerdos Internacionales y en la adhesión de nuevos Estados

El Acta Única Europea en 1986 introdujo un nuevo procedimiento de participación del Parlamento Europeo en el poder de decisión del Consejo mediante la emisión de dictámenes conformes. El Tratado de Lisboa cambia esta denominación, algo opaca, por la de aprobación. Las diversas reformas han ampliado los supuestos de participación del Parlamento en el proceso de prestación del consentimiento de la UE en materia de tratados internacionales.

Así, de conformidad con el artículo 218.6.a) TFUE necesitarán la previa aprobación del Parlamento Europeo por mayoría de los votos emitidos:

• los acuerdos internacionales de asociación;
• el acuerdo de adhesión de la UE al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales;
• los acuerdos que crean un marco institucional específico organizando procedimientos de cooperación;
• los acuerdos con implicaciones presupuestarias importantes para la UE;
• los acuerdos que implican una modificación de un acto adoptado según el procedimiento legislativo ordinario o el especial cuando precisa de la aprobación del Parlamento;
• los tratados de adhesión de nuevos EEUE (por mayoría de los miembros que componen el Parlamento Europeo, es decir, mayoría reforzada, art. 49 TUE).

La naturaleza jurídica de la aprobación es la de un acto de autorización para celebrar un acuerdo internacional, similar al que se precisa en el Derecho interno por parte de los Parlamentos nacionales para la prestación del consentimiento del Estado. El Parlamento Europeo, al igual que los Parlamentos nacionales, tiene que aceptar o rechazar el tratado como un todo.

Mediante la aprobación participa del poder de decisión en materia de acción exterior en la medida en que no podrá haber acuerdo sin su autorización y que su negativa supondría impedir la adopción del acuerdo en cuestión.

El artículo 218.6.a) exige una mayoría muy rebajada (mayoría de los votos emitidos en materia de acción exterior) y, por tanto, fácil de obtener. Pero también es un arma de doble filo, ya que esa misma mayoría fácil se requiere para rechazarlo, es decir para el dictamen no conforme o veto al acuerdo en cuestión. En materia de aprobación de acuerdos internacionales no se ha seguido el método asimétrico del procedimiento legislativo ordinario en el que se requieren mayorías fáciles para aprobar y mayorías reforzadas para rechazar.

Para el resto de acuerdos, el Parlamento Europeo deberá ser consultado previamente (consulta ordinaria o dictamen consultivo).

En el mismo sentido, es reconfortante la extensión de la simple consulta (no vinculante) al resto de acuerdos (nada habitual en el interior de los Estados con ese carácter previo).

9.2. La previa aprobación del Parlamento Europeo en otras materias y participación en la función legislativa del Consejo

Los Tratados han ido extendiendo la necesidad de obtener la previa aprobación del Parlamento Europeo (lo que antes del Tratado de Lisboa se denominaba el dictamen conforme) en materias distintas a los acuerdos internacionales. Sin duda, es un avance positivo en la medida en que acrece los poderes de influencia y decisión del Parlamento mediante este derecho de veto: en los ámbitos de la previa aprobación sólo se podrán aprobar esas normas si tienen el apoyo mayoritario del Parlamento Europeo.

Tiene trascendencia el reconocimiento del derecho a participar en la revisión de algunos aspectos de los Tratados, como es la necesidad de obtener su previa aprobación para el paso del procedimiento especial al procedimiento legislativo ordinario y de la unanimidad a la mayoría cualificada (art. 48.7 TFUE).

Sin embargo, la previa aprobación del PE es un sistema un tanto anómalo en materias legislativas pues carece de la opción de presentar enmiendas. Es un progreso democrático, pero no en la dirección deseada de la plena coparticipación normativa. Sólo permite al Parlamento Europeo aprobar el texto normativo que le presenta el Consejo o rechazarlo, lo que no impide que el Consejo y el Parlamento puedan dialogar y negociar directamente.

Desde la reforma del Tratado de Lisboa, al incluir el procedimiento legislativo especial del Consejo con aspectos tan casuísticos y a veces confusos, da lugar a varias modalidades de participación del Parlamento en el mismo. Así, hay algunos actos legislativos del Consejo que requieren en ocasiones de la aprobación del Parlamento y, por tanto, la legitimidad democrática directa se asegura en lo esencial. Pero en otros numerosos procedimientos legislativos del Consejo —la gran mayoría— se prevé sólo la mera consulta al Parlamento.

Las materias sujetas a la previa aprobación en el marco del procedimiento legislativo especial del Consejo son diversas: medidas para luchar contra toda discriminación (art. 19.1 TFUE), extensión de los derechos de ciudadanía (art. 25 TFUE), creación de la Fiscalía Europea (art. 86 TFUE), procedimiento para la elección de los diputados al PE (art. 223.1 TFUE; será por iniciativa del Parlamento Europeo y previa aprobación de éste, que se pronunciará por mayoría de los miembros que lo componen); aprobación del nuevo Marco Financiero plurianual (art. 312 TFUE); medidas de aplicación del sistema de recursos propios (art. 311, párrafo 4, TFUE); extensión de la competencia de la UE a ámbitos no previstos (art. 352.1 TFUE «cláusula de imprevisión»). Este último supuesto es una de las innovaciones democratizadoras de la reforma de Lisboa al permitir participar al Parlamento Europeo en el control de la expansión de las competencias implícitas.

Y hay otros ámbitos en que se le ha reconocido el derecho a la previa aprobación al margen del procedimiento legislativo especial del Consejo:

• Constatación de la existencia de un riesgo claro de violación grave de los valores de la UE e imposición de sanciones a un EUE en caso de violación grave (art. 7 TUE) de los valores contemplados en el artículo 2 TUE.
• Decisión por la que se fija la composición del Parlamento Europeo (a iniciativa del PE), que tras su paso por el Consejo Europeo requiere la aprobación del Parlamento (art. 15.2 TUE).
• Aprobación de la no convocatoria de una convención para la reforma de los Tratados cuando las modificaciones previstas no lo justifiquen (art. 48.2 TUE).
• Previa aprobación para las pasarelas del artículo 48.7 TUE (paso de la unanimidad a la mayoría calificada y del procedimiento legislativo especial al simplificado).
• En caso de retirada de un EUE (art. 50 TUE).
• Cuando se emprende una cooperación reforzada (art. 329.1 TFUE).