Función legislativa conjunta del Parlamento y del Consejo
6.1. Origen y evolución
Desde el inicio del proceso de integración, el Parlamento Europeo ambicionó ser un verdadero legislativo. Siempre se ha resistido a verse relegado a tareas indirectas en el proceso normativo o a verse reconocido o incrementado sus poderes autónomos de forma negativa o destructiva: la moción de censura, el rechazo del presupuesto, el rechazo en la cooperación o el dictamen no conforme.
Desde las reformas introducidas por el Tratado de Maastricht de 1992 el Parlamento logró ser un legislador junto al Consejo participando en el proceso de decisión de normas básicas. Una puntualización importante es que la codecisión sólo se preveía para determinadas materias del antiguo TCE. En la posterior reforma introducida por el Tratado de Ámsterdam se incrementaron en una quincena los ámbitos que pasaron a ser decididos conjuntamente por el Consejo y el Parlamento Europeo. Tras las reformas introducidas por el Tratado de Lisboa se ampliaron de nuevo los ámbitos materiales y el número de normas que se aprobarán por el procedimiento legislativo ordinario.
6.2. Caracteres básicos de la función legislativa
El TUE, tal como ha sido modificado por el Tratado de Lisboa, ha abordado la distinción entre la función legislativa, que atribuye de forma conjunta al Parlamento Europeo y al Consejo (arts. 14 y 16 TUE), y la ejecutiva o no legislativa, que atribuye, por separado, al Consejo, a la Comisión y a otras instituciones, entendiendo que en lo no establecido corresponde a los EEUE (art. 291.1 TFUE). Esa distinción expresa, entre función legislativa y ejecutiva (aunque sin definirlas), aporta transparencia a las funciones de las instituciones y al sistema de actos.
La función legislativa no se describe en el Tratado; sin embargo, se deduce del contexto general de los Tratados de la UE que se refiere a la capacidad de decidir los elementos esenciales de un régimen jurídico en un ámbito dado, estableciendo las opciones políticas, los principios que lo rigen, los objetivos generales y los contenidos esenciales que conllevan las opciones políticas fundamentales.
Desde el punto de vista sustantivo, un acto legislativo debe expresar las opciones políticas fundamentales, los elementos esenciales del régimen jurídico en cuestión, los objetivos generales y los principios que lo rigen. Necesariamente su base jurídica tiene que estar prevista directamente en el Tratado (principio de atribución de competencias).
El Tratado proclama que son actos legislativos los adoptados mediante un procedimiento legislativo, ya sea ordinario, ya sea especial (art. 289.3 TFUE). La definición es formal y esa categorización viene condicionada por el procedimiento de adopción. Este procedimiento rige para la adopción de actos en las materias que el TUE y el TFUE reservan expresamente a este procedimiento. Emulando la práctica interna hay, pues, materias de «reserva de acto legislativo».
La distinción entre funciones conlleva racionalizar los procedimientos de la UE a este respecto; permite una mayor lógica de la toma de decisiones y, por tanto, una mayor transparencia de dicho proceso para los ciudadanos responsabilizando al Parlamento y al Consejo de las decisiones más importantes. La tarea de los colegisladores debería concentrarse en la definición de grandes objetivos y principios de la legislación de la UE más que en disposiciones detalladas y de carácter altamente técnico, que se corresponderían con la función ejecutiva.