La Presidencia del Consejo
Hasta 1995 la rotación en la Presidencia del Consejo se seguía el orden alfabético. Pero a partir de 1996 se acordó que no hubiera un orden rígido: se mantuvo el principio de rotación y la duración semestral. Con la entrada en vigor de la reforma de Lisboa se han introducido otros cambios: habrá un sistema dual, con presidencia permanente en el Consejo de Asuntos Exteriores a cargo del Alto Representante de la UE (y Vicepresidente de la Comisión) a fin de lograr una mayor visibilidad, coherencia y eficacia en materia de acción exterior y con presidencias rotatorias para el resto de formaciones. Una segunda excepción al sistema general de rotación es el Eurogrupo (Consejo de los Estados que tienen como moneda el euro).
Salvo para las dos excepciones citadas, la presidencia rotatoria se ejerce, de forma sucesiva, por cada EUE, durante un período de seis meses. Pero el orden preciso se acuerda por el Consejo Europeo por mayoría cualificada y puede ser modificada como consecuencia de circunstancias especiales que afecten a un Estado (procesos electorales, etc.).
El sistema rotatorio semestral en la Presidencia del Consejo se aplica también a su órgano auxiliar (COREPER) y a los dos centenares de grupos de trabajo (permanentes o temporales) dependientes de éste. De este modo, todas las presidencias en la esfera del Consejo se ejercen por personas de una misma nacionalidad que aseguran así una cierta coordinación y continuidad en las actividades del Consejo.
La presidencia del Consejo es una función política —y no meramente un rango honorífico— que da al Estado que la ejerce un poder de coordinación y dirección de los trabajos, de impulso y conciliación de los intereses nacionales y de representación.
En efecto, la presidencia hasta ahora ha sido «el motor político de la UE», asumiendo una función de impulso y programación de los trabajos, velando por la conclusión de expedientes en plazos razonables y esforzándose por conciliar los intereses de todos. Se estima que la rotación da lugar a una obligación de balance que constituye una presión dinámica (y positiva) para el avance de los asuntos.
La rotación semestral tiene muchas ventajas: ofrece la misma oportunidad de influir a cada Estado, moviliza las energías de todos, aproxima la UE y sus asuntos a la ciudadanía y garantiza coherencia en los trabajos gracias a la unicidad del control político del conjunto de la maquinaria de la UE.
Los inconvenientes de la rotación son, en especial, la falta de continuidad en los trabajos de grupos y comités y calendarios presidenciales demasiado coincidentes con intereses nacionales.
Desde 2007, anticipándose a la reforma de Lisboa, se practica una presidencia mediante grupos predeterminados de tres Estados durante dieciocho meses y cada miembro del grupo la ejercerá durante seis meses.
2.1. La organización, coordinación y dirección de los trabajos
El calendario de sesiones se programa con una antelación de siete meses al del ejercicio mismo de la presidencia de forma concertada con los otros Gobiernos y la Comisión. Los programas no son propiamente semestrales sino programas anuales confeccionados conjuntamente por dos presidencias en función de directrices estratégicas a medio plazo que determina el Consejo Europeo; estos programas anuales, elaborados tras mantener las consultas pertinentes, tienen la doble ventaja de ser más equilibrados, al estar menos condicionados por inquietudes nacionales determinadas, y más operativos ya que la duración de un año se corresponde más con el ritmo legislativo normal de la UE (calendario legislativo acordado entre PE y Comisión).
La convocatoria y el orden del día se hacen siempre por el presidente en ejercicio, ya sea a su iniciativa, ya sea a petición de algún EUE o de la Comisión. Lo habitual es que sea a iniciativa del presidente en ejecución del calendario de sesiones programado, si bien puede convocar nuevas reuniones si lo estima necesario o urgente. El orden del día se elabora propiamente por el presidente del COREPER, que es el Jefe de la Representación Permanente del EUE que en ese semestre ejerce la presidencia, el cual consulta a las otras Representaciones Permanentes y a la Comisión por si estimasen pertinente la inclusión de otros temas y se envía con una antelación de dos semanas (14 días) acompañado de la documentación necesaria sobre cada punto; sólo se podrán incluir nuevos puntos por unanimidad. Es obvio que en la elección concreta de los temas a tratar hay cierta dosis de elección política.
Es importante destacar que en el orden del día provisional se indicarán los puntos respecto de los cuales la presidencia, las delegaciones de los EEUE o la Comisión han solicitado una votación y, por tanto, se realizará en la sesión convocada.
La ordenación de los debates se dirige por la presidencia; lo usual es que siga un turno de intervenciones. La agilidad de las discusiones y la conducción del debate hacia los problemas importantes dependen del buen conocimiento que tenga la presidencia de los puntos en discusión.
El recurso a la votación es el poder concreto más importante y eficaz que se asigna a la presidencia. Frente al abuso del consenso hasta 1986, el Reglamento interno del Consejo permite a su presidente en ejercicio decidir por sí solo cuándo un punto del orden del día será objeto de votación formal. Los miembros del Consejo sabrán así que, agotada la deliberación sin acuerdo, tales divergencias no serán obstáculo para que, si se reúne la mayoría cualificada, la propuesta normativa sea adoptada. Al señalarse en el orden del día, esta indicación acelera los contactos previos entre las delegaciones y estimula una transacción.
También pueden solicitar una votación los EEUE o la Comisión; esta institución puede solicitar una votación en razón de que goza de paridad frente al Consejo y, además, éste delibera sobre sus propuestas normativas y vela por el cumplimiento de los Tratados (que prevén para todas las decisiones del Consejo el recurso al voto). Pero, a diferencia del poder otorgado al Presidente del Consejo, cuando la Comisión o un EUE solicitan la votación, se precisa que estén a favor de proceder a la votación la mayoría de los miembros del Consejo.
La asistencia de la Secretaría General del Consejo cumple funciones de gran importancia para el Consejo y su Presidente en ejercicio. Está formada por funcionarios formalmente independientes y estructurada de la siguiente forma: el Secretario General y el Secretario General Adjunto (nombrados, por mayoría cualificada), su Gabinete (protocolo, prensa, seguridad, etc.), el servicio jurídico (análisis de los actos, contenciosos ante el Tribunal de Justicia, etc.) y varias Direcciones Generales.
Además de asumir las funciones propias de secretaría en las reuniones del Consejo (también del Consejo Europeo, del COREPER, de los comités y grupos de trabajo) y de preparar la documentación que acompaña a cada punto del orden del día, son el apoyo imparcial de la Presidencia: un apoyo técnico propio, de carácter colectivo y común frente al soporte nacional de la Representación Permanente y de la Administración nacional. Los funcionarios de la Secretaría General aseguran también, además de calidad técnica, una coordinación a la dispersa y heterogénea estructura del Consejo.
2.2. La labor de impulso, conciliación e imparcialidad de la Presidencia
Finalizar el mandato semestral habiendo hecho progresar en su conjunto las propuestas pendientes, culminar algunas y desbloquear otras, constituiría un gran éxito para una presidencia.
Igualmente, si un asunto se presentase muy controvertido el presidente puede optar por evitar un debate que ahonde las diferencias, propondrá un estudio más detallado en niveles inferiores, o asumirá la responsabilidad de la promoción de acuerdos o mayorías cualificadas tan amplias como sea posible, conociendo los obstáculos que plantean los Estados y proponiendo compromisos.
Como no basta ser neutral sino que hay que parecerlo, el Presidente en ejercicio no encabeza la delegación de su país durante el semestre (igual sucede en el COREPER y en sus grupos de trabajo) ni toma la palabra en defensa del interés nacional. Otro miembro del Gobierno de ese Estado defenderá los intereses nacionales. Esto requiere un notable esfuerzo para doblar la presencia en toda la infraestructura del Consejo.
3.3. La representación
El Presidente en ejercicio no preside la UE ni representa formalmente a ésta. Sólo preside y representa al Consejo mismo.
La presidencia elabora un programa de prioridades e intenciones para el semestre que se presenta al Parlamento Europeo por el jefe del gobierno o el ministro de Asuntos Exteriores; Ministros sectoriales asisten a todas las sesiones plenarias del PE; también suelen tener algún encuentro con el Comité Económico y Social y unas estrechas y continuas relaciones con el Presidente de la Comisión.
Sin embargo, al haberse creado una presidencia estable para el Consejo Europeo, la del Consejo pierde la función de representación, coordinación y portavocía en las relaciones diplomáticas y protocolarias con terceros Estados y organizaciones internacionales.
En definitiva, la presidencia da a los Estados la oportunidad de ofrecer y mejorar la imagen de su país engrandecido por su pertenencia a la UE y, desde luego, a los Estados medios y pequeños el ejercicio de la presidencia los convierte en «grandes» Estados.