Funciones del Consejo

La asignación de funciones al Consejo no ha variado por la reforma del Tratado de Lisboa. Se sistematizan y se clarifican mejor en su precepto de cabecera (art. 16 TUE). En coherencia con la redacción dada a las misiones del Parlamento Europeo, se repiten de forma paralela las dos misiones que comparten: la función legislativa y presupuestaria («conjuntamente con el Parlamento Europeo»).

Por el contrario, son funciones específicas del Consejo la definición de políticas y la coordinación.

El Consejo encarna la influencia del control permanente e institucionalizado de los EEUE sobre las decisiones políticas y sobre la legislación de la UE.

4.1. La función legislativa del Consejo

Muchos años antes de las reformas hechas por el Tratado de Lisboa, ya se calificaba al Consejo por la doctrina y la jurisprudencia como «poder legislativo»; también su reglamento interno, desde hacía años, utilizaba la noción de actos legislativos para adjetivar los actos de codecisión.

El Tribunal de Justicia, en la importantísima sentencia Simmenthal, se refirió al «poder legislativo de la Comunidad». El antiguo juez del Tribunal de Justicia, Pierre Pescatore, decía que el Consejo es el verdadero legislador; un legislador de carácter no parlamentario, y cuya base de legitimidad es, desde luego, internacional (la representatividad) y no directamente popular. Sin embargo, ese poder legislativo del Consejo tiene un contrapeso en favor de la Comisión, al gozar ésta del cuasi-monopolio de la iniciativa legislativa, al menos en el procedimiento legislativo ordinario. El inmenso poder de decisión del Consejo en los ámbitos legislativo y ejecutivo depende del poder de iniciativa de la Comisión. Este sistema de pesos y contrapesos constituyen la cuidadosa articulación del principio del equilibrio institucional o equilibrio de poderes.

La función legislativa del Consejo, compartida con la del Parlamento Europeo, se traduce fundamentalmente:

• En la aprobación en pie de igualdad de actos legislativos por el Consejo y el Parlamento, adoptados en procedimiento ordinario. Este procedimiento es el previsto de forma generalizada para la gran mayoría de los ámbitos cubriendo el conjunto del mercado interior.
• En la aprobación de actos legislativos por el Consejo, adoptados previa consulta en unos casos y con la aprobación en otros por el Parlamento Europeo, mediante un procedimiento especial.

A su vez, se podrá delegar el poder legislativo del Consejo y del Parlamento Europeo en la Comisión para la adopción de actos «delegados» (pero ya serán actos no legislativos, art. 290.1 TFUE). Estos actos añadirán ese calificativo (reglamento delegado, directiva delegada, decisión delegada).

4.2. Función legislativa del Consejo mediante procedimiento especial

El procedimiento legislativo especial se distingue por la preponderancia del Consejo o por la del Parlamento Europeo frente a la paridad de Parlamento y el Consejo en el ordinario. Son actos con valor legislativo aunque no sean aprobados mediante el procedimiento legislativo ordinario (art. 289.3 TFUE). El Consejo está habilitado para adoptar actos mediante un procedimiento especial en los casos específicamente previstos en los Tratados (art. 289.2 TFUE).

En tanto que actos legislativos sus caracteres sustantivos son idénticos: tienen su base jurídica directamente en el Tratado, enuncian el marco jurídico fundamental de un ámbito y las opciones políticas básicas. Ahora bien, la legitimidad democrática cambia o al menos es distinta (una legitimidad internacional o territorial y sólo indirectamente democrática) en los actos del Consejo adoptados mediante procedimiento especial, incluso aunque sea con aprobación del Parlamento, pues su aportación a la formación del acto no es constructiva y su mayor poder es el veto y, desde luego, su aportación es ínfima cuando se trata de la mera consulta.

La utilización de un procedimiento u otro viene predeterminado en cada base jurídica, caso por caso, y, por tanto, las Instituciones no tienen libertad de elección.

Hay que constatar que se prevén muchísimos más actos legislativos del Consejo que del Parlamento Europeo. Ahora bien, siempre en todo acto legislativo de procedimiento especial, ya sea del Consejo o del Parlamento, hay una participación de la otra institución. Por ejemplo, los actos legislativos del Consejo requieren en varias ocasiones de la aprobación del Parlamento y, por tanto, la legitimidad democrática directa se asegura en lo esencial; pero en la gran mayoría se prevé sólo la mera consulta al Parlamento.

No cabe una caracterización general del procedimiento legislativo especial, a diferencia de lo que sucede con el procedimiento legislativo ordinario; es un sistema plenamente casuístico que se detalla en cada base jurídica en la que se prevé la adopción de actos por este procedimiento. Sus variantes se producen ya sea en materia de iniciativa, ya de consultas o de votación; caso por caso, se marca el itinerario que seguirá cada acto, frente a la uniformidad del procedimiento ordinario.

El recurso al procedimiento legislativo especial tiene un carácter de excepción pues el TUE prevé, mediante el procedimiento simplificado de reforma de los Tratados, su progresiva eliminación a favor del procedimiento legislativo ordinario (art. 48.7.2.º párrafo TUE).

4.3. Atribuciones normativas no legislativas. Función de definición y coordinación de políticas

El Consejo goza del poder de definición y coordinación de las políticas en forma muy amplia. Es frecuente que se atribuya la coordinación al Consejo, o a los EEUE en el marco de la UE, por lo tanto en el Consejo, o junto a otras instituciones. Así, tiene atribuciones de coordinación en diversos casos tales como los siguientes:

• supervisar la evolución económica de cada uno de los EEUE y de la UE, así como la coherencia de las políticas económicas con las orientaciones generales (arts. 120 y 121 TFUE);
• reforzar la coordinación y supervisión de su disciplina presupuestaria (art. 136 TFUE);
• coordinar la estrategia para el empleo (arts. 145 y 146 TFUE);
• coordinar en materias diversas como salud pública (art. 168 TFUE), redes transeuropeas (art. 171.2), industria (art. 173), cohesión económica, social y territorial (art. 175), investigación y política espacial (arts. 181 y 189), políticas nacionales de cooperación al desarrollo (art. 210), en caso de recurrir a la cláusula de solidaridad (art. 222), lucha contra el fraude (art. 325), etc.

La política económica, a diferencia de la monetaria, no es política exclusiva. Los artículos 119 a 126 TFUE y varios protocolos sientan las bases de esa política de coordinación, incluidas las normas de disciplina financiera y presupuestaria que deben respetar los EEUE para mantener la UE monetaria. En el marco de la UEM, el Consejo tiene la máxima importancia, pues la Comisión ejerce en ocasiones su iniciativa mediante una recomendación en lugar de una propuesta y el Consejo puede modificarla sin requerir la unanimidad (arts. 121.2 y 4, 126.7 TFUE), aunque también se prevé el procedimiento legislativo ordinario (art. 121.6 TFUE). El Consejo se encarga de la vigilancia de las políticas económicas y presupuestarias de los EEUE y puede advertir y sancionar a un EUE en caso de déficit presupuestario (arts. 126.8 a 11 TFUE).

Igualmente no es de descartar la posibilidad de que adopte recomendaciones y así armonizar los diversos casos en que el Tratado permite adoptar «medidas» sin referirse a concretas normas vinculantes.

El Consejo es una de las instituciones habilitadas para adoptar actos no legislativos siempre que caso por caso se prevea su adopción. La noción de actos no legislativos es residual: si el precepto no menciona un procedimiento legislativo, las demás bases jurídicas que prevean la adopción de actos dan lugar a actos no legislativos.

Resulta obvio que desde el punto de vista sustantivo un acto no legislativo no debe contener opciones políticas fundamentales, ni elementos esenciales del régimen jurídico en cuestión, ni definir objetivos generales ni principios. Nunca debe regular o alterar el disfrute de derechos humanos. Sin embargo, tiene que tener necesariamente su base jurídica directamente en el Tratado (principio de atribución de competencias).

Los actos no legislativos atribuidos al Consejo se adoptan con base directamente en los Tratados o para desarrollo de actos legislativos. Se puede observar que el Consejo y la Comisión son las dos instituciones que por excelencia están llamadas a producir actos no legislativos con fundamento directo en el Tratado, cuando así se prevea expresamente.

Los actos no legislativos se rigen para su adopción caso por caso por el precepto que establece su base jurídica (lo que también sucedía con los actos legislativos «especiales»). Por tanto, la casuística sobre los derroteros de cada procedimiento no legislativo es innumerable y con toda clase de variantes, ya sea en cuanto a la iniciativa (en general, la Comisión, pero a veces el BCE, los EEUE, etc.), ya sea a las consultas institucionales (al Comité Económico y Social, al Comité de las Regiones, al BCE, etc.), ya sea al sistema de votación.

4.4. Atribuciones en materia de relaciones exteriores

Debe velar por la unidad, la coherencia y la eficacia de la acción de la UE. Por ello le corresponde al Consejo ejercer en lo esencial la responsabilidad de la acción exterior tanto en materia de relaciones económicas externas como en materia de Política exterior y de seguridad común (PESC).