Organización y funciones del Consejo Europeo

2.1. Composición y funcionamiento del Consejo Europeo

Toda la estructura organizativa y funcional del Consejo Europeo es deudora de las razones que presiden su origen y la particularidad de su naturaleza jurídica. Su composición y funcionamiento son clara expresión de ello. Aparte de las normas previstas en el artículo 15 del TUE y de su propio Reglamento interno, el Consejo Europeo tiene una posición muy especial dentro del sistema de la UE que explica muchas de sus peculiares características que derivan de su misma composición. En efecto, según el artículo 15 TUE, el Consejo Europeo está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno, así como por su Presidente y por el Presidente de la Comisión.

2.1.1. Composición

La composición por los Jefes de Estado o de Gobierno viene a expresar una clara intencionalidad política: que quienes lo componen sean las personas que tienen el más alto grado de representatividad y de responsabilidad política de cada EUE. De ahí que la composición deba entenderse de una manera flexible que permita encajar las diversas situaciones constitucionales de los EEUE. En realidad, todos los EEUE están representados por sus Jefes de Gobierno salvo los casos francés (Presidente de la República) y chipriota (Presidente de Chipre), en que están representados por sus Jefes de Estado.

El caso francés, tal vez el más complejo, se justifica por razones constitucionales habida cuenta de las altas funciones de gobierno del Jefe del Estado francés, en particular, en lo que toca a la política exterior. Incluso justifica que en los períodos de «cohabitación» en Francia la representación en el Consejo Europeo haya sido bicéfala (Presidente de la República y Jefe del Gobierno), pero no parece necesario recurrir, como a veces se ha pretendido, a la «legitimidad democrática» de la representación en el Consejo Europeo. La escueta regla sobre su composición recoge una realidad política previa que ni define ni condiciona.

No obstante, el artículo 10 TUE ha querido terciar en estos problemas de la «legitimidad democrática» del sistema y, junto a la representación de los ciudadanos por el Parlamento Europeo,afirma en su párrafo 2 que

Los EEUE estarán representados en el Consejo Europeo por su Jefe de Estado o de Gobierno y en el Consejo por sus Gobiernos, que serán democráticamente responsables, bien ante sus Parlamentos nacionales, bien ante sus ciudadanos.

El Presidente de la Comisión forma parte, asimismo, del Consejo Europeo. El artículo 15 TUE, que recoge la misma fórmula con la que el AUE formalizó una realidad aceptada desde la Conferencia de París de 1974, es contundente. Es la expresión de una seria conquista de la Comisión, que durante tiempo reivindicó no sólo su presencia, sino un papel relevante en el Consejo Europeo.

La globalización de funciones del Consejo Europeo y la consiguiente imbricación de esta Institución en el sistema europeo ha consolidado su carácter de miembro del Consejo Europeo y aquilatado sus funciones en el mismo. El Tratado de Lisboa se ha limitado a formalizar esa evolución y su consecuencia. La disparidad real de su función con respecto a los altos representantes de los EEUE no presenta un problema grave en la medida en que el Consejo Europeo suele adoptar sus actos por consenso, como veremos, pero es evidente que cuando recurre a una votación la exclusión del Presidente de la Comisión (y del Presidente del propio Consejo Europeo) expresamente prevista en el artículo 235.1 TFUE (y 4 del Reglamento interno) acentúa el carácter interestatal de la institución y diluye, en consecuencia, el papel de la Comisión.

Junto a esta composición «ordinaria» del Consejo Europeo, el propio Consejo Europeo, cuando «el orden del día lo exija» permite a los miembros contar con la asistencia de un ministro y al Presidente de la Comisión con un miembro de la Comisión (art. 15.3 TUE). También si el Consejo Europeo lo estima conveniente podrá invitar al Presidente del Parlamento Europeo que, salvo decisión contraria del propio Consejo Europeo, procederá al «intercambio de pareceres» al principio de la reunión (art. 4.2 del Reglamento interno). De manera «excepcional», y previa unanimidad del Consejo Europeo, podrán celebrarse al margen de la reunión del Consejo Europeo, «encuentros» con «representantes de terceros Estados, organizaciones internacionales u otras personalidades «a iniciativa del presidente del Consejo Europeo». Da la impresión esta norma del Reglamento interno del Consejo Europeo (art. 4.2) de tratar de disciplinar y hacer más excepcional una práctica algo perturbadora de la normalidad del Consejo Europeo que había tenido cierto éxito en etapas anteriores.

2.1.2. Reuniones del Consejo Europeo

En cuanto al funcionamiento podría decirse que, históricamente, éste se ha distinguido por una acusada flexibilidad e incluso que su actividad se ha desarrollado tradicionalmente en una atmósfera de informalidad generalizada. La falta de rigidez y de excesivas formalidades ha sido parte fundamental de la esencia del Consejo Europeo y explican en buena medida su éxito. El Tratado de Lisboa y el Reglamento interno podrían haber alterado esta flexibilidad, pero da la impresión de que las nuevas reglas del Consejo Europeo no han afectado a esa esencial flexibilidad que exige su propia naturaleza.

El artículo 15 TUE prevé que el Consejo Europeo se reunirá «dos veces por semestre» convocado por su Presidente. Son las reuniones ordinarias. Para las reuniones ordinarias, la Presidencia del Consejo Europeo un año antes del comienzo de un «semestre», «en estrecha cooperación con el EUE que vaya a ejercer la Presidencia rotatoria del Consejo» establecerá las fechas, para dos sesiones lógicamente. Será después, el Consejo de Asuntos Generales el que, de conformidad con la Decisión que establece su Reglamento interno, prepare las reuniones y garantice su actuación subsiguiente «en contacto con el Presidente del Consejo Europeo y la Comisión.

El artículo 15 TUE prevé, asimismo, que el Consejo Europeo podrá reunirse de manera extraordinaria por convocatoria de su Presidente cuando «la situación lo exija».

En realidad, en relación a las reuniones del Consejo Europeo, el Tratado de Lisboa se ha limitado a trasladar una práctica que en los últimos años había elevado el número de reuniones ordinarias previsto en la regulación anterior (dos veces al año) hasta cuatro y dejado abierta la posibilidad de convocatorias extraordinarias. Una práctica que el propio Consejo Europeo de Sevilla había ya previsto en sus «Normas para la organización de los trabajos del Consejo Europeo», recogidas por la Secretaría General del Consejo junto a la modificación del Reglamento interno del Consejo de 2006 que se añadieron a la modificación del Reglamento del Consejo.

Se simplifica, pues, en principio, el modelo reducido a las ordinarias «dos por semestre» y a las extraordinarias que la situación aconseje. No hay motivo para pensar que haya ninguna diferencia jurídica entre unas y otras ya que el Tratado no las diferencia.

La formalización del sistema hacía presagiar la desaparición de las reuniones «informales» y, desde luego, las «especiales» como la de 19 de noviembre de 2009 en la que se nombró al Presidente del Consejo Europeo y al Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad ante la inmediata entrada en vigor del Tratado de Lisboa, pero la práctica posterior ha refrendado las reuniones informales. Como vengo insistiendo, una cierta «flexibilidad» parece irrenunciable para el Consejo Europeo.

Así, pese a todo, se sigue la práctica de las reuniones informales del Consejo Europeo, que se suele matizar —no en todos los idiomas— con que son reuniones informales de los «Jefes de Estado y de Gobierno» (11 de febrero de 2010 sobre cambio climático) o de los «Miembros del Consejo Europeo» (30 de enero de 2012 sobre empleo y crecimiento) o, más confusamente aun, con fórmulas tan peculiares como las que siguieron a la «cena informal de los Jefes de Estado y de Gobierno de 7 de mayo de 2014 recogidas como «observaciones» del Presidente del Consejo Europeo sobre los resultados de las últimas elecciones al PE o recogidas como «Declaración de los Jefes de Estado o de Gobierno sobre Ucrania» en un documento del Consejo. Fórmulas, en fin, no cerradas que tratan de encauzar la actividad más libre y, eventualmente, urgente que reclama esta alta Institución.

Por último, reténgase que los Jefes de Estado o de Gobierno de los países que tienen como moneda el euro, se reúnen en las llamadas «Cumbres del Euro», cuyo Presidente es el mismo que el del Consejo Europeo. Quede claro que, en sentido estricto, no es el Consejo Europeo que, como hemos visto, junto a otros factores de su composición contempla a la totalidad de los EEUE.

Los lugares de reunión, tema tradicionalmente pacífico, que solían ser capitales o ciudades del Estado que ejercía la Presidencia rotatoria se vio complicado por la impresionante movilización de recursos humanos y económicos que parecían no compensar el «prestigio» de la organización de las cumbres. Aparecieron adicionales complicaciones de seguridad debidas a que las reuniones del Consejo Europeo, cuya notoriedad como poder político de la UE y de sus Estados era cada vez más evidente, se habían convertido en el lugar y momento elegido para la expresión de la contestación política. Una Declaración aneja al Tratado de Niza estableció que:

A partir de 2002, una reunión del Consejo Europeo por Presidencia se celebrará en Bruselas. Cuando la UE cuente con 18 miembros, todas las reuniones del Consejo Europeo se celebrarán en Bruselas.

Esta declaración tiene su origen en un intento de compensación a Bélgica por la pérdida de su tradicional equiparación con los Países Bajos en la ponderación del voto en el Consejo. Con la Presidencia española del primer semestre de 2002, el asunto comenzó con un incumplimiento de sus previsiones (las dos reuniones tuvieron lugar en territorio español). Sin embargo ahora el Reglamento interno del Consejo Europeo establece con contundencia en su artículo 1.2 que se reunirá en Bruselas, salvo «circunstancias excepcionales», apreciadas por unanimidad del Consejo de Asuntos Generales o el COREPER.

2.1.3. El Presidente del Consejo Europeo

Previsto en el artículo 15 TUE, el Presidente del Consejo Europeo es una de las novedades más conocidas del Tratado de Lisboa. Responde a la vieja preocupación de otorgarle a la UE, en particular en su proyección exterior, una mayor visibilidad y permanencia que viene a sumarse a la que ya se intentó con el Alto Representante de PESC y vuelve de nuevo con la remodelada y reforzada figura del Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y con la Presidencia del Consejo Europeo. El Presidente —dice el artículo 15— es elegido por el propio Consejo Europeo por un período de dos años y medio, con posibilidad de una sola reelección (lo que hace coincidir el máximo de su nombramiento con una legislatura europea). Según ese artículo, dicha elección se adoptará por «mayoría cualificada» del Consejo Europeo. El primer Presidente del Consejo Europeo fue designado por unanimidad en una reunión especial del Consejo Europeo, el 18 de noviembre de 2009 antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y fue reelegido el 1 de marzo de 2012, por lo que su mandato se extenderá hasta el 30 de noviembre de 2014.

El Presidente del Consejo Europeo, que «no podrá ejercer mandato nacional alguno», podrá ser removido de su cargo por el propio Consejo Europeo por mayoría cualificada sólo por «impedimento» o «falta grave» (art. 15.5 TUE). En caso de enfermedad, fallecimiento o como consecuencia de una decisión del artículo 15.5 TUE será sustituido por el Miembro del Consejo Europeo del Estado que esté ejerciendo la Presidencia rotatoria del Consejo hasta la elección del sucesor.

Sus funciones, no demasiado bien definidas, tienen una dimensión interna y una externa. La interna está dirigida esencialmente a organizar la propia actividad del Consejo Europeo y a su relación con el Parlamento Europeo. A tenor del artículo 15.6 TUE, el Presidente del Consejo Europeo:

  1. presidirá e impulsará los trabajos del Consejo Europeo;
  2. velará por la preparación y continuidad de los trabajos del Consejo Europeo, en cooperación con el Presidente de la Comisión y basándose en los trabajos del Consejo de Asuntos Generales;
  3. se esforzará por facilitar la cohesión y el consenso en el seno del Consejo Europeo;
  4. al término de cada reunión del Consejo Europeo, presentará un informe al Parlamento Europeo.

La dimensión externa tiene que ver con las carencias de visibilidad en la representación exterior de la UE. A tales efectos el propio artículo 15.6 establece que:

El Presidente del Consejo Europeo asumirá, en su rango y condición, la representación exterior de la UE en los asuntos de política exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.

No parece que esta cuestión haya quedado muy bien resuelta. El «rango y condición» no parecen criterios de fácil objetivación y no será extraño que aparezcan algunas disfunciones. Por si el embrollo no estuviera asegurado, conviene recordar que, en lo que atañe a la representación exterior de la UE, hay que sumar, en primer lugar, la Presidencia rotatoria del Consejo que, aunque no rige para el Consejo de «Asuntos Exteriores» (que está presidido por el Alto Representante), sí para el resto de las formaciones en virtud de lo previsto en el artículo 16.9 TUE (distinción ésta que opera sobre la cada vez más artificiosa distinción de lo interior y lo exterior) y, en segundo lugar, que deberá convivir, a su vez, con la acción de la Presidencia de la Comisión que, según dispone en el artículo 17.1 TUE,

con excepción de la política exterior y de seguridad común y de los demás casos previstos por los Tratados, asumirá la representación exterior de la UE.

Si la distinción entre lo interno y externo es artificiosa la línea que separa la acción en PESC de las clásicas relaciones internacionales comunitarias es, a veces, simplemente imposible de percibir.

El Reglamento interno (art. 2.3) añade alguna función más de especial interés, en la medida en que le otorga la responsabilidad de establecer «una estrecha cooperación y coordinación» con el Presidente de turno del Consejo (se deduce que con la Alta Representante en asuntos exteriores) y con el Presidente de la Comisión, estableciendo encuentros regulares. Es evidente que esta función afecta a la dimensión interna y externa.

2.1.4. La organización de los trabajos y procedimiento de votación del Consejo Europeo

El sistema tradicional establecía que el Consejo Europeo estaría asistido en sus reuniones por los Ministros de Asuntos Exteriores y un miembro de la Comisión, pero la profundización institucional actual parece tratar de limitar las funciones de éstos: Cuando el orden del día lo exija —dice el artículo 16.3 TUE—, los miembros del Consejo Europeo podrán decidir contar, cada uno de ellos, con la asistencia de un ministro y, en el caso del Presidente de la Comisión, con la de un miembro de la Comisión.

Es evidente que parece hacer algo excepcional de las funciones que los Ministros y del miembro de la Comisión que, hasta ahora, venían siendo esenciales en la organización del trabajo del Consejo Europeo.

El artículo 235.4 TFUE prevé que «El Consejo Europeo estará asistido por la Secretaría General del Consejo». La práctica de los últimos años antes de su institucionalización dejó sentado que, si el primer borrador del «orden del día» de la reunión del Consejo Europeo es elaborado por el COREPER, las «Normas...» aludidas del Consejo Europeo de Sevilla establecían que el definitivo correspondería al «Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores» (denominación de esta formación del Consejo decidida asimismo por el Consejo Europeo de Sevilla).

La cuestión se complica con el Tratado de Lisboa. La función es ahora atribuida al Consejo de Asuntos Generales «en contacto con el Presidente del Consejo Europeo y la Comisión» (segundo párrafo del art. 16.6 TUE). Al Consejo de Asuntos Generales corresponde, pues, la preparación de los trabajos del Consejo Europeo (dos semanas antes de su celebración) y la elaboración (cuatro semanas antes) de un proyecto de orden del día adoptado a propuesta del Presidente del Consejo Europeo, «en estrecha colaboración» con el miembro del Consejo Europeo al que corresponda el ejercicio de la Presidencia semestral del Consejo y del Presidente de la Comisión (art. 3.1 Reglamento interno).

En consecuencia, en este marco de autoorganización del Consejo Europeo, el «orden del día», elemento de especial importancia, debe ser el Consejo de Asuntos Generales (con la colaboración de los órganos señalados) el que seguirá preparando, como hasta ahora, el proyecto de orden del día «comentado» en el que, en la práctica actual, se desglosan los siguientes puntos:

  • Los puntos a ser aprobados o ratificados sin debate.
  • Los puntos a debatir para definir orientaciones políticas generales.
  • Los puntos que requieran una decisión del Consejo Europeo. Si hasta ahora se referían solamente al debate y derivación posterior del Consejo para que éste adoptase las decisiones oportunas según las reglas de los Tratados, tras Lisboa, deberá incluir además aquellas vigentes para muchos ámbitos en que el Consejo Europeo debe decidir por sí mismo.
  • Los puntos a debatir que no han de ser objeto de conclusiones.

Este proyecto, que debe ser elaborado con cuatro semanas de antelación, se eleva a «orden del día» provisional por el Presidente del Consejo Europeo a la luz del debate celebrado por el propio Consejo de Asuntos Generales en los cinco días anteriores a la celebración del Consejo Europeo. El orden del día definitivo lo adopta el propio Consejo Europeo «al inicio de su reunión».

Ciertas dificultades que en la práctica se planteaban para que al Consejo Europeo llegaran las propuestas de algunas formaciones del Consejo más especializadas (UEM) empujaron a facilitar la presencia de sus componentes (a la que se añadía la del Parlamento y el Comisario correspondiente) haciendo de las reuniones del Consejo Europeo algo engorroso y difícil de hacer funcionar con agilidad, dado el escaso margen de tiempo en el que se celebran. Por ello, el cambio introducido por el Tratado de Lisboa obliga a una revisión de estas normas y el Reglamento interno del Consejo Europeo previene que «Las contribuciones de las demás formaciones del Consejo a los trabajos del Consejo Europeo se transmitirán al Consejo de Asuntos Generales a más tardar dos semanas antes de la reunión del Consejo Europeo» (art. 3.1 Reglamento). En línea con esta tendencia simplificadora de las reuniones, y con el fin de evitar interferencias de última hora, el Reglamento interno del Consejo Europeo determina que entre esta última reunión del Consejo de Asuntos Generales que ha adoptado el orden del día provisional y el inicio de la reunión del Consejo Europeo «excepto por razones imperativas e imprevisibles» ninguna formación del Consejo u órgano preparatorio podrán debatir un asunto sometido al Consejo Europeo (art. 3.2).

El papel del Parlamento Europeo, pese a la práctica de la intervención del Presidente del Parlamento Europeo, previa al inicio formal de la reunión del Consejo Europeo (opción prevista en el art. 235.2 TFUE), que le permite expresar la opinión de la Institución sobre las cuestiones más importantes del orden del día, es poco relevante, al menos desde un punto de vista formal. El TFUE prevé que el Consejo Europeo «podrá invitar al Presidente del Parlamento Europeo a comparecer ante él» (art. 235.2 TFUE) y mantiene la obligación de presentarle un «informe» después de cada reunión (función ésta asignada al Presidente del Consejo Europeo por el art. 15.3 TUE).

El Reglamento interno ha añadido una obligación para el EUE que ejerza la Presidencia de turno de presentar al Parlamento sus prioridades para el semestre con anterioridad y, transcurridos los seis meses, los resultados alcanzados. Es un intento más o menos logrado de asociar más al Parlamento Europeo con una lectura tal vez poco coherente con el papel del Presidente y que, en cualquier caso no consigue ocultar el escaso papel del PE. Por su alta función representativa su relación con el Consejo Europeo habría merecido un mejor tratamiento.

El procedimiento decisorio en el seno del Consejo Europeo, sin necesidad de disposición expresa y como consecuencia de ese carácter «internacional» que lo imbuye, es el consenso excepto cuando los tratados dispongan otra cosa, según señala el artículo 15.4 TUE, entendiéndose por tal la unanimidad de los Jefes de Estado o de Gobierno o, al menos, la no oposición frontal de alguno de ellos. Cuando a lo largo de los Tratados se establecen los procedimientos de adopción de decisiones del Consejo los tres sistemas son: la unanimidad, la mayoría cualificada y la mayoría simple. Para proceder a una votación se requiere como quorum la presencia de dos tercios de los miembros (se excluyen Presidente del propio Consejo Europeo y Presidente de la Comisión) y se procede a votación a iniciativa del Presidente (art. 6 del Reglamento interno).

La unanimidad exige el voto favorable de la totalidad de los EEUE. El TUE permite que cada miembro del Consejo Europeo pueda actuar en «representación» de uno solo de los demás miembros, sin que la abstención de los miembros presentes o representados obste a la adopción de la decisión (art. 235 TFUE). Igualmente especifica que, respecto a cuestiones de procedimiento y aprobación del reglamento interno, el Consejo Europeo se pronuncia por «mayoría simple», lo que debemos entender como «la mayoría de los miembros que lo componen».

La mayoría cualificada para el Consejo Europeo se define como la prevista en los artículos 16.4 TUE y 238.2 TFUE, ambos relativos a la votación en el Consejo. Este sistema de mayoría cualificada previsto será aplicable a partir del 1 de noviembre de 2014. Entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, tampoco se aplicará si cualquier miembro del Consejo solicita que se siga aplicando el sistema transitorio. Y, en consecuencia, mientras tanto, se regirá por el sistema recogido en el Protocolo 36 sobre disposiciones transitorias que, sobre la ponderación de voto, prevé en su artículo 3.3, que la mayoría cualificada requerirá, habida cuenta que en PESC los actos no se adoptan a propuesta de la Comisión, al menos 260 votos que representen la votación favorable de dos tercios de los miembros como mínimo». Debe añadirse que en estos casos hay un requisito adicional si cualquier miembro del Consejo Europeo o del Consejo solicita que se compruebe que los EEUE que constituyen la mayoría cualificada representan como mínimo el 62 % de la población total de la UE, lo que, de no darse, impediría la adopción del acto.

Conviene tener presente que en el Consejo Europeo juega asimismo lo previsto para el Consejo en el artículo 238.3 TFUE para cuando el Consejo Europeo adopte decisiones en las que no participan todos sus miembros. Si en unanimidad y mayoría simple no ofrece problema, ya que simplemente no cuenta el Estado o Estados no participantes, en el caso de la mayoría cualificada el tema es algo más complicado.

2.2. Poderes y funciones del Consejo Europeo

La historia misma del Consejo Europeo es una historia de crecimiento continuo de su poder. Los motivos están claros. Las circunstancias políticas y económicas han contribuido de manera decisiva a esta imparable evolución. Tampoco resulta ajena a ello la permanente revisión de las normas constitutivas del sistema (Maastricht, Amsterdam, Niza, TC, Lisboa) que ha durado algo más de tres lustros y que por su excepcionalidad llama a una intervención de los más altos poderes de los EEUE, es decir, los que se reúnen en el Consejo Europeo.

Pero como hemos visto, desde su origen, el poder del Consejo Europeo se ha debatido siempre entre su mayor presencia en el proceso europeo, convertida ya en habitual (baste ver la evolución del número de reuniones por año), y su ubicación en los ámbitos de decisión excepcionales o, si se prefiere, no ordinarios del sistema. El Tratado de Lisboa no escapa a esta tensión y el resultado es un difícil compromiso entre ambas tendencias. Por un lado, la institucionalización del Consejo Europeo expresa su incorporación inequívoca al modelo decisorio europeo, mientras que, por otro, el TUE y TFUE tratan de ubicar al Consejo Europeo en los márgenes de lo ordinario, así como en la excepcionalidad y muy cerca de una especie de instancia modificadora del Derecho originario.

Las funciones que los Tratados adjudican al Consejo Europeo son realmente amplias y de extraordinaria importancia. No es, desde luego, nuestra intención detallar aquí todas y cada una de ellas, cuyo alcance habrá sido explicado o lo será en los diferentes temas de este libro, pero sí que trataremos de sistematizarlas por su alcance e incidencia. En este sentido, podemos hablar de funciones constitutivas, funciones de orientación y dirección general, funciones institucionales especiales y funciones como instancia de solución de conflictos sistémicos.

Las funciones constitutivas contienen el conjunto de funciones que permiten al Consejo Europeo modificar las disposiciones y procedimientos establecidos en los propios Tratados, esto es, en las normas constitutivas. Son muchas y de esencial importancia. Las especiales circunstancias en que se ha desarrollado la CIG 2007 que condujo al Tratado de Lisboa, apremiada por plazos muy cortos ante el temor a un fracaso más, el intento de evitar el riesgo de nuevos controles de los Parlamentos nacionales o de referendos y de flexibilizar el duro blindaje de los procedimientos de revisión de los Tratados, han llevado a conceder a esta instancia poderes verdaderamente excepcionales. Así, entre otros, deben retenerse, establecer las formaciones del Consejo de Ministros y las reglas de rotación de sus Presidencias (art. 236 TFUE), la adopción del sistema de rotación de la Comisión a partir de 2014, si esto llegare a suceder (art. 17.5 TUE), recomendar la adopción de una «defensa común» (art. 42.2 TUE), en el procedimiento de revisión simplificado de la parte tercera del TUE (art. 48.6 TUE), decidir el cambio de adopción de decisiones del Consejo en cualquier ámbito (incluida PESC con la excepción de las que tengan repercusiones militares o en el ámbito de la defensa) de unanimidad a mayoría cualificada, así como el paso en el TFUE del procedimiento legislativo especial al ordinario (art. 48.7 TUE), ampliaciones de la competencia de la Fiscalía Europea modificando lo dispuesto en el apartado 1 y 2 del artículo 86 TFUE (art. 86.4 TFUE), permitir al Consejo que adopte el marco financiero plurianual por mayoría cualificada y no por unanimidad (art. 312.2 TFUE), por iniciativa del Estado de que se trate (en el ámbito de la aplicación territorial de los Tratados) puede modificar el estatuto de la UE para algunos de los territorios daneses, franceses u holandeses de los apartados 1 y 2 (art. 355.6 TFUE). Súmense a ello las múltiples funciones previstas en los distintos Protocolos (por ejemplo, los números 4, 9, 32, etc.) y se tendrá una idea clara del papel conferido al Consejo Europeo. Adviértase que, en razón de la prohibición expresa de emitir actos legislativos que pesa sobre el Consejo Europeo, los actos resultantes de estas funciones evidencian sus rasgos excepcionales, no reconducibles a una legalidad ordinaria.

Las funciones de orientación y dirección general de la UE son, sin duda, herederas de su función esencial de impulsión y orientación. Destacan la prevista en el artículo 22.1 TUE para la totalidad de la acción exterior de la UE fijando los «intereses y objetivos estratégicos», las orientaciones generales en PESC, incluida la PCSD (art. 26 TUE) o las orientaciones estratégicas de la programación legislativa y operativa del ELSJ (art. 68 TFUE), entre otras.

Por funciones institucionales especiales entiendo aquellas que responsabilizan al Consejo Europeo de los nombramientos de las más altas instancias de la UE (su propio Presidente, el Alto Representante, propuesta del Presidente de la Comisión (arts. 15, 17 y 18 TUE), nombramiento del Presidente, Vicepresidente y los Consejeros del BCE (art. 283 TFUE) o de las cuestiones más delicadas políticamente: así le corresponde constatar la existencia, en su caso, de una violación grave y persistente por un EUE de los valores del artículo 1 (democracia y derechos humanos) que pone en marcha el mecanismo sancionador de la UE del artículo 7 TUE, o decide en la UEM cuándo se cumplen los criterios de convergencia y, en consecuencia, se han de suprimir las excepciones (art. 140 TFUE), entre otras.

Por último conviene recordar que el Consejo Europeo asume funciones como instancia de solución de conflictos sistémicos. No me refiero a la tradicional función de dar salida a conflictos aparentemente irresolubles que cuenta con tradición como la, cuanto menos peculiar, solución a la cuestión danesa de 1992 todavía recogida en el Protocolo 22, la planteada por Irlanda tras el resultado negativo del referéndum sobre el Tratado de Lisboa en 2009, y la no menos peculiar pirueta jurídica del Protocolo sobre la República Checa aceptado para salvar in extremis el último escollo para la entrada en vigor del Tratado de Lisboa que no encuentran un fundamento en los Tratados, sino a las previsiones constitucionales que convierten al Consejo Europeo en una verdadera instancia política de «apelación». Entre ellas, la capacidad de parar un proyecto de acto legislativo en el campo de la seguridad social cuando un miembro declare que le perjudica en determinados aspectos y acuda al Consejo Europeo (art. 48 TFUE), en la cooperación judicial si un miembro considera que una directiva armonizadora afecta a aspectos fundamentales de su sistema penal (art. 82.3 TFUE), en cooperación policial si fracasa el Consejo en la adopción de actos legislativos especiales en cooperación operativa y un grupo de al menos nueve Estados solicitan la intervención del Consejo Europeo (art. 87.3 TFUE) o las cruciales que tiene en el Protocolo sobre el acervo Schengen integrado (arts. 5.4 y 5 del Protocolo n.º 19).

2.3. Los actos

El tipo de actos ha respondido tradicionalmente a la flexibilidad con que se concebía la propia acción del Consejo Europeo y Declaraciones, Orientaciones o Decisiones que se adoptaran en el Consejo Europeo se incluían en bajo la fórmula de «Conclusiones de la Presidencia» que recogía los resultados de estas reuniones del Consejo Europeo, eventualmente acompañadas de «Anexos» cuando el Consejo Europeo deseaba expresar con precisión su consenso.

La institucionalización del Consejo Europeo desde el Tratado de Lisboa ha permitido, sin perder demasiado la flexibilidad, precisar y adaptar el modelo de actos del Consejo a las exigencias procesales y de forma propias de esa institucionalización.

Así, el Consejo Europeo, a tenor del Acta que se redacta tras su reunión adopta tres tipos de actos:

  • Las Conclusiones que albergan distintas fórmulas para expresar el consenso de los Jefes de Estado y de Gobierno («insta», evalúa», «pide al Consejo...») propias de su actividad impulsora y de orientación general.
  • Las Declaraciones, en los casos de adopción posiciones importantes de principio o de especial importancia tanto en la dimensión interna como externa de la UE (o cuando así se solicita por alguno de los EEUE a efectos de expresar alguna posición particular).
  • Y Decisiones, expresión de un poder regulador más concreto del Consejo Europeo. En este último caso, salvo que se trate de «decisiones» de procedimiento interno, van firmadas por el Presidente del Consejo Europeo y el Secretario General del Consejo.

Cuando no indican un destinatario concreto se publican en el DOUE y cuando identifican al destinatario se «notifican» por la Secretaría General del Consejo mediante el procedimiento general.

Ha de recordarse que ningún acto del Consejo Europeo tiene naturaleza legislativa.

Esta mayor precisión en la regulación de los actos ha llevado a que tanto el acceso a sus documentos como la forma de los actos queden referidos (con las salvedades derivadas de la distinta naturaleza de las instituciones) a las normas previstas en el Reglamento interno del Consejo.

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