El proceso de institucionalización del Consejo Europeo

1.1. El origen del Consejo Europeo

La Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en París los días 9 y 10 de diciembre de 1974 es la que llevó a cabo una cierta formalización del Consejo Europeo. El comunicado final de la Conferencia, la «carta fundacional» de lo que en adelante se denominaría «Consejo Europeo», señalaba en su punto 2:

Los jefes de Gobierno decidieron en consecuencia, reunirse, acompañados de los Ministros de Relaciones Exteriores, tres veces por año y cada vez que sea necesario, en Consejo de la comunidad y a título de cooperación política.

En realidad, más que un acto de constitución del Consejo Europeo, la Conferencia de París fue el momento en que se materializó, como consecuencia de un proceso gradual de «institucionalización», una «práctica» internacional que se había iniciado en París los días 10 y 11 de febrero de 1961 cuando, por primera vez, los Jefes de Estado o de Gobierno de las CCEE y sus Ministros de Asuntos Exteriores se reunieron con el fin de «organizar una cooperación política más estrecha». Este objetivo ajeno al mundo de los Tratados de París y Roma, y que, en consecuencia, era inabordable desde las estructuras competenciales e institucionales comunitarias, aconsejaba, también por su singular trascendencia, su adopción fuera del ámbito comunitario y al más alto nivel de representatividad internacional de los entonces seis EEUE.

A partir de ahí, seis importantes Conferencias de Jefes de Estado o de Gobierno de los EEUE de las CCEE (que se conocieron en el «argot» europeísta como «Reuniones o Conferencias en la cumbre» o «Cumbres» europeas, tendencia a denominar así al Consejo Europeo que todavía perdura en algunos medios) tuvieron lugar con esta estructura. En ellas se abordaron, con indiscutible éxito, problemas comunes de «cooperación política», fuera del marco comunitario, y se definieron «las grandes orientaciones» del propio sistema comunitario. De particular relieve es, en este orden de cuestiones, la reunión celebrada en La Haya los días 1 y 2 de diciembre de 1969.

La Conferencia de París de 1974 consagró, pues, esta «práctica» que siguió posteriormente un proceso de evolución y consolidación realmente impresionante bajo la denominación de Consejo Europeo. En consecuencia, en un sentido estricto, la primera reunión del «Consejo Europeo» es la celebrada en Dublín los días 10 y 11 de marzo de 1975. A partir de ahí, con cambios en su periodicidad y con la incidencia de varias reuniones extraordinarias, el Consejo Europeo se fue convirtiendo en una estructura institucional sin la que resulta incomprensible el proceso de construcción europea.

1.2. La polémica configuración de su naturaleza jurídica

Si el proceso de institucionalización del Consejo Europeo ha resultado tan inexorable como indiscutible en su importancia política, no resultan, en cambio, tan claros ni tan pacíficos su proceso de configuración jurídica y la determinación de su naturaleza en el conjunto de la construcción europea. No se trata de un problema histórico sino actual sin cuyo concurso es difícil entender el Consejo Europeo y sus perspectivas futuras.

El nacimiento del Consejo Europeo generó una seria polémica en torno a su naturaleza jurídica.

Resultaba evidente que, pese a su papel protagonista, este personaje no estaba en el guión comunitario. Si políticamente nadie discutía su legitimidad, jurídicamente resultaba una figura controvertida.

Un punto, al menos, parecía unir a todos: su eventual «legitimidad jurídica» no procedía de los Tratados constitutivos, ya que éstos habían establecido su propio sistema institucional y allí no estaba previsto el Consejo Europeo, ni tampoco se había llevado a cabo una «reforma» de esos Tratados para incluirlo. Aunque el marco jurídico-internacional vino a resolver una cuestión de legitimidad general, subsistía un serio problema de «compatibilidad» con la «legalidad» comunitaria. El Consejo Europeo había dibujado un doble ámbito de actuación: el de «cooperación política europea» y el comunitario. En cada uno de ellos la cuestión se planteó de modo diferente.

En el marco de la Cooperación Política Europea (cooperación en el terreno de la política exterior) el problema era de menor gravedad puesto que este ámbito extraño a los Tratados constitutivos se apoyaba en una estructura diferente a la comunitaria y se aceptaba, con mayor o menor agrado, su carácter puramente «intergubernamental» (en el capítulo referido a la PESC se encontrará información sobre el proceso de configuración de la Cooperación Política Europea).

En los ámbitos comunitarios la cuestión revestía más gravedad en la medida en que la existencia misma del Consejo Europeo podía afectar al sistema de equilibrio institucional establecido en los Tratados constitutivos. En efecto, la auto-atribución de funciones del Consejo Europeo en relación con el ámbito comunitario generaba serios problemas: su actuación no quedaba sometida al sistema de pesos y contrapesos del sistema institucional comunitario, sus decisiones no tendrían que sujetarse a la iniciativa de la Comisión o a la eventual participación del Parlamento Europeo, sus actos no tendrían que atenerse a las formas previstas en los Tratados y, en cualquier caso, estarían fuera del alcance del control jurisdiccional del TJCE.

El propio Consejo Europeo fue consciente del malestar que esto generó en alguna institución y en la doctrina, e intentó calmar esta inquietud mediante el argumento de que cuando el Consejo Europeo actuaba en la dimensión comunitaria lo haría en tanto que formación distinta del Consejo. El carácter variable de la composición del Consejo y el enunciado del artículo 2 del Tratado de fusión de 1965 según el cual «El Consejo estará formado por representantes de los EEUE. Cada Gobierno delegará en él a uno de sus miembros» no ofrecía problemas para esta interpretación: los Jefes de Gobierno son miembros del Gobierno y, en el caso francés, también lo es el Presidente de la República a efectos de las relaciones exteriores.

Persistía, sin embargo, el problema del respeto a las reglas de procedimiento de los Tratados, el tipo de los actos y su control. Pese a ciertos intentos de apaciguamiento de la cuestión asegurando que el Consejo Europeo se atendría a los mismos cuando actuara en el ámbito comunitario, es decir, como Consejo —así, las pronto olvidadas reglas de procedimiento de Londres de 1977—, lo cierto es que esto nunca se ha respetado en sentido estricto, pero el problema se ha esquivado haciendo que las decisiones del Consejo Europeo se materializaran después en actos del Consejo. Argumentación poco discutible, siempre y cuando el hecho se cumpla. Surgió de ahí todo el proceso de superación de las dificultades que entrañaba la legitimación en el ámbito comunitario del Consejo Europeo; un proceso en el que, en mi opinión, se advierten dos líneas de acción: por una parte, se trató de alejar al Consejo Europeo de los ámbitos decisorios concretos llevándolo al terreno de las «orientaciones generales» o de «impulso político»; y, por otra parte, se mantuvo que cuando el Consejo Europeo actuaba en un ámbito propio del Consejo lo hacía en tanto que «formación» del Consejo en el nivel de Jefes de Estado y de Gobierno sometiéndose entonces a los procedimientos comunitarios.

Una dificultad más nacía de esa dualidad funcional del Consejo Europeo, comunitaria y de cooperación política: la cada vez más difícil separación entre ambas dimensiones y la «globalidad» con la que de facto actuaba el Consejo Europeo y cuya renuncia hubiera significado la negación de la razón misma de ser del Consejo Europeo.

Pese a todo, en los años ochenta el Consejo Europeo había alcanzado ya un poder de dirección eficaz frente a una maquinaria institucional comunitaria a menudo paralizada por la «pesadez» y «lentitud» de su funcionamiento. Era difícil no valorar positivamente su protagonismo en la creación de un espacio nuevo de colaboración entre los Estados comunitarios en el terreno de la política exterior. La realidad se impuso y la Declaración Solemne sobre la UE de Stuttgart en 1983 la encauzó otorgándole un papel importante en la construcción de la futura UE manteniendo tres ejes esenciales de su naturaleza:

1. globalidad de actuación;
2. papel de impulsión y orientaciones generales;
3. posibilidad de actuación en los terrenos comunitarios concretos convirtiéndose en formación del Consejo.

Son estos tres ejes los que presidieron, aunque con una parcial implantación, su formalización jurídico-convencional por primera vez en el Acta Única Europea (art. 2) y de manera más completa en el TUE en Maastricht y, en lo esencial, mantenidos en los Tratados modificativos de Amsterdam y Niza.

Por tanto, la evolución de la UE en los últimos años parecía tender a alterar el sentido de esa triple dirección de tal modo que, formalismos y tecnicismos jurídicos aparte, resultaba ya difícil mantener que el Consejo Europeo era sólo una instancia de impulso. Dicho más claramente: cada vez resultaba más difícil negarle el carácter de una verdadera «institución» de la UE. La globalidad de sus funciones eran ya una realidad incuestionable (ámbito general de la UE, pilar comunitario, PESC, cooperación policial y judicial penal, políticas económica, monetaria y de empleo...). Una realidad que iba mucho más allá de las previsiones concretas de los Tratados, donde la aparición formal del Consejo Europeo era muy escasa. Tal vez era prudencia para no desequilibrar la configuración institucional de origen, tal vez la simple astucia de no hacerla demasiado visible para evitar críticas desde la ortodoxia jurídico comunitaria, tal vez una estrategia para preservar al Consejo Europeo como poder de todo elemento de control real.

Por su parte, la tendencia a dibujar el Consejo Europeo como una instancia de «impulsión y orientación general», es decir que no se inmiscuye en las decisiones concretas propias del sistema institucional, parecía invertirse.

El aumento del número de reuniones, la precisión de las agendas del Consejo Europeo y, sobre todo, el simple repaso de las cuestiones decididas en las últimas reuniones del Consejo Europeo permitían observar la falta de consistencia de aquella pretensión.

Por último, aquel tercer vector tendente a configurar las reuniones del Consejo Europeo como «formación del Consejo en el nivel de Jefes de Estado y Gobierno» cuando se trataba de cuestiones reguladas por los Tratados como parte de las competencias atribuidas parecía tender a paralizarse y a ser sustituida, sin más, por el propio Consejo Europeo. Y así excluido algunos ámbitos reservados al Consejo en el nivel de Jefes de Estado y Gobierno (constatación de una violación grave de derechos fundamentales que abre el proceso sancionador, la designación de la persona llamada a ocupar la presidencia de la Comisión o alguna función en el ámbito de la UEM), fue el Consejo Europeo como tal el que ganó terreno en los Tratados.

1.3. Caracteres institucionales del Consejo Europeo

Aunque una cierta artificialidad sigue pesando sobre esta institución, el Tratado de Lisboa ha plasmado con mayor o menor acierto esta evolución que hemos analizado inaugurando una nueva etapa para el Consejo Europeo. Así, en primer lugar, el Tratado de Lisboa puso fin a la cuestión del carácter institucional del Consejo Europeo al formalizarlo como una Institución de la UE (art. 13 TUE). Como consecuencia de ello, el 1 de diciembre de 2009 el propio Consejo Europeo aprobó la Decisión por la que adopta su Reglamento interno en virtud de lo previsto en el artículo 235.3 TFUE. Más allá, sin embargo, de esta formalización del carácter institucional del Consejo Europeo siguen planteándose algunas dudas sobre su significado. Aparentemente el Consejo Europeo no parece haber sufrido en los nuevos tratados más cambios que los que se deducen de su «institucionalización» formal (la real ya venía funcionando hace tiempo) y el de convertirse en el soporte de la nueva figura de la Presidencia del propio Consejo Europeo.

En mi opinión, el nuevo alcance del Consejo Europeo en el sistema institucional de la UE tiene un significado más profundo y sus consecuencias son más amplias. Éstas tienen que ver con el alcance de su institucionalización y con una muy considerable ampliación de sus poderes. Naturalmente esto dibuja, guste o no, una consolidación de un espacio decisorio que profundiza los aspectos más intergubernamentales del sistema. Es verdad que este hecho ha puesto fin a la ficción del «Consejo en su formación de Jefes de Estado y de Gobierno» cuyo lugar ha venido a ser ocupado directamente por el Consejo Europeo (arts. 7.2 TUE y 142.2 TFUE). Como cierto es también que la sujeción establecida en el artículo 15.1 TUE por la que el Consejo Europeo se limita a dar los «impulsos necesarios» y a definir las «orientaciones y prioridades políticas generales», excluyendo su participación en función legislativa alguna, alimentan la idea de que el Consejo Europeo no afectará a los equilibrios tradicionales del sistema europeo, en particular los «comunitarios».

Pero la regulación concreta de sus funciones previstas en el TUE y TFUE, y, eventualmente, en los Protocolos anexos, es de tal entidad que es posible que el presumible confinamiento del Consejo Europeo en la actividad meramente impulsora no sea del todo cierto. Por último, tampoco parece que esté resuelta, al menos en el sentido de su mayor equilibrio, la cuestión de la globalidad de la acción del Consejo Europeo. Es de todo punto evidente que, en la medida en que ha desaparecido la división en pilares, la globalidad de la acción del Consejo Europeo resulte su consecuencia más lógica. Pero claro está que sólo en la medida en que esa desaparición de los pilares sea real, lo que no siempre es obvio más allá de lo meramente formal.

Desde luego, no está nada claro en lo que hace a la PESC, incluida la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) cuya regulación sustancial permanece en el TUE con una cláusula de no contaminación de los procedimientos PESC (respecto de otras competencias de la UE) y viceversa (art. 40 TUE). Un ámbito (arts. 23 a 46 TUE) en el que se concentran las más importantes y concretas funciones del Consejo Europeo, marcando una diferencia cierta con su función en los ámbitos que vienen del antiguo sistema comunitario (competencias de los arts. 3 a 6 TFUE). Por otra parte, es, a todas luces, evidente una mayor capacidad de condicionamiento del desarrollo de la UE por el Consejo Europeo en PESC/PCSD, donde la pervivencia de procedimientos intergubernamentales y el hecho de que buena parte de la ejecución recaiga sobre los EEUE, favorece la fuerza de una Institución compuesta por la máxima representación de los Estados.