Independencia del BCE y legitimidad de sus decisiones

El TFUE apuesta por la independencia del SEBC como un eje fundamental de su funcionamiento.

La opción por un banco central independiente como mejor fórmula para garantizar la estabilidad de precios no es unánime entre los economistas y, aunque ese debate continúe en el plano teórico, el propio Derecho originario realiza una clara elección por un alto nivel de independencia. Los mercados financieros reciben así el mensaje de que la política antiinflacionista no estará condicionada por la coyuntura política.

El principio de independencia es formulado en el artículo 130 TFUE (art. 7 de los Estatutos) como una prohibición de «solicitar o aceptar instrucciones de las Instituciones, órganos u organismos de la UE, ni de los Gobiernos de los EEUE, ni de ningún otro órgano», aplicable tanto al BCE como a los bancos centrales nacionales y a «los miembros de sus órganos rectores», a título personal. Este mandato es complementado por la obligación asumida por las Instituciones y órganos de la UE y los Gobiernos de los EEUE de «no tratar de influir» en los miembros de los órganos rectores del BCE y de los bancos centrales nacionales en el ejercicio de sus funciones.

Esta norma central se ve completada por otras disposiciones particulares que buscan reforzaraspectos concretos de la independencia del SEBC. Siguiendo la clasificación de Louis (1995: 64), pueden distinguirse:

1. Independencia institucional, que se plasma en la ausencia de instrucciones externas, la personalidad jurídica propia del BCE y en una importante capacidad de decisión autónoma. A pesar de todo, esta independencia no es absoluta, ya que el Presidente del Consejo y un miembro de la Comisión pueden participar sin derecho de voto en las reuniones del Consejo de Gobierno del BCE, y el Presidente del Consejo puede llegar a «someter una moción a la deliberación del Consejo de Gobierno» (art. 284.1 TFUE). Igualmente, un representante de la Comisión puede participar como observador en las reuniones del Consejo de Supervisión (art. 26.11 del Reglamento 1024/2013).
2. Independencia funcional, que se traduce en la capacidad de decisión autónoma del BCE en el marco de sus competencias, sin perjuicio de los límites que ciertos actos del Consejo pueden establecer en determinados supuestos (p. ej., la legislación complementaria adoptada por el Consejo sobre la base del art. 129.4 TFUE).
3. Independencia personal, que se explica por la duración del mandato de los componentes del Comité Ejecutivo —ocho años no renovables (art. 283.2 TFUE)— y los Gobernadores de los bancos centrales nacionales —mandato no inferior a cinco años (art. 14.2 de los Estatutos)—, así como el carácter excepcional y grave de las causas que deben concurrir para que estas personas sean separadas de sus cargos (arts. 11.4 y 14.2 de los Estatutos). El presidente del Consejo de Supervisión también goza de un mandato de cinco años no renovable, aunque puede ser destituido mediante una decisión de ejecución del Consejo, adoptada por mayoría cualificada, previa propuesta del BCE aprobada por el Parlamento Europeo (art. 26.4 del Reglamento 1024/2013).
4. Independencia financiera, en la obtención y gestión de sus recursos. El artículo 123 TFUE refuerza esta autonomía prohibiendo el acceso privilegiado al crédito (del BCE o de los bancos centrales nacionales) de las entidades públicas europeas o nacionales.
5. Independencia de gestión interna, en especial en lo que se refiere a la gestión de recursos humanos. Como puede apreciarse, estas garantías de independencia afectan tanto al BCE como a los bancos centrales nacionales. Esto resulta imprescindible para la independencia del SEBC, ya que de otra manera los Gobiernos conservarían una posibilidad de influencia indirecta en el BCE a través de su capacidad de interferencia en el banco central nacional. Esto explica que el artículo 131 TFUE obligue a los EEUE a adecuar los Estatutos de los respectivos bancos centrales nacionales a estas exigencias.

La necesidad de salvaguardar la independencia de la política monetaria ha llevado a establecer una división interna dentro del BCE, de manera que el procedimiento de adopción de decisiones en el ámbito de la supervisión prudencial se prepare en un órgano ajeno a la política monetaria (el Consejo de Supervisión), y que cuando el Consejo de Gobierno tenga que adoptar decisiones en el ámbito prudencial, lo haga en reuniones diferenciadas (art. 25.4 del Reglamento 1024/2013).

La gran cantidad de garantías de independencia de las que goza el SEBC ha sido criticada por un sector de la doctrina, que considera que se incurre en un déficit democrático a la hora de adoptar las decisiones de política monetaria en la UE, y que el Tratado debería reformarse para permitir que las autoridades políticas democráticamente elegidas pudieran revocar las decisiones del BCE (Gormley/Haan, 1996: 109). En cualquier caso, lo que esta polémica pone de manifiesto es que los redactores de los Tratados prefirieron apostar por la solidez de la nueva moneda común (a través de la independencia del SEBC), antes que poner el énfasis en el control democrático de la toma de decisiones monetarias.

A pesar de todo, se crean tres mecanismos que permiten a las autoridades políticas ejercer un cierto control sobre la actividad del BCE en el plano monetario:

• El Presidente del Consejo y un miembro de la Comisión pueden participar, sin derecho de voto, en las reuniones del Consejo de Gobierno del BCE. El Presidente del Consejo puede incluso someter una moción para su deliberación en el Consejo de Gobierno. Paralelamente, el Presidente del BCE será invitado a las reuniones del Consejo en las que se delibere sobre cuestiones relativas a los objetivos y funciones del SEBC (art. 284.1 y 2 TFUE). Se propicia así una colaboración institucional y una cierta influencia entre el BCE y el Consejo.
• El BCE debe presentar una serie de informes periódicos sobre sus actividades. En concreto, estas obligaciones incluyen la elaboración de un informe anual sobre las actividades del SEBC y sobre la política monetaria del año precedente y del año en curso (art. 284.3 TFUE, art. 15 de los Estatutos), la publicación de un informe anual sobre las cuentas del BCE (art. 26.2 de los Estatutos), la publicación de informes sobre las actividades del SEBC con una periodicidad al menos trimestral (art. 15.1 de los Estatutos), y la publicación semanal de un estado financiero consolidado del SEBC (art. 15.2 de los Estatutos). Los informes y estados mencionados en el artículo 15 se pondrán gratuitamente a disposición de los interesados (art. 15.4 de los Estatutos). Se potencia así la transparencia del Sistema.
• El Presidente del BCE presenta su informe anual ante el Parlamento Europeo (y el Consejo), que puede proceder a un debate general sobre el mismo. Igualmente, el Presidente del BCE y los restantes miembros del Comité Ejecutivo, a petición del Parlamento Europeo o por iniciativa propia, pueden comparecer ante las comisiones competentes del Parlamento Europeo (art. 284.3 TFUE). En estos debates los miembros del Comité Ejecutivo deberán explicar los motivos de sus decisiones y podrán hacerse una idea clara de lo que desean los representantes de los ciudadanos.

En el contexto del control de la actividad de supervisión prudencial del BCE también se han establecido diversos mecanismos de rendición de cuentas:

1. El BCE elaborará un informe anual sobre la ejecución de sus funciones supervisoras que será presentado públicamente por el Presidente del Consejo de Supervisión ante el Eurogrupo y el Parlamento Europeo (art. 20.3 del Reglamento 1024/2013).
2. Tanto el Eurogrupo como el Parlamento Europeo pueden solicitar al Presidente del Consejo de Supervisión que participe en una audiencia sobre el desempeño de sus funciones. El BCE responderá oralmente o por escrito a las preguntas que le sean formuladas por el Parlamento Europeo o por el Eurogrupo, con arreglo a sus propios procedimientos (párrafos 5.º y 6.º del art. 20.6 del Reglamento 1024/2013). El BCE y el Parlamento Europeo han celebrado un Acuerdo interinstitucional que regula todos los procedimientos de rendición de cuentas democrática en relación con las funciones de supervisión prudencial.
3. El informe anual mencionado en el apartado a) también se enviará a los parlamentos nacionales. Éstos podrán dirigir al BCE sus observaciones motivadas, solicitarle que responda por escrito a cualquier observación o pregunta e, incluso, invitar a un representante del Consejo de Supervisión (junto con un representante de la autoridad nacional competente) a participar en un cambio de impresiones sobre la supervisión prudencial de las entidades de crédito de ese país (art. 21 del Reglamento 1024/2013).

Al margen de la virtud que puedan demostrar estos mecanismos de control, se echa de menos una participación más decisiva del Parlamento Europeo en la adopción de la legislación complementaria (el art. 129.4 TFUE prevé la mera consulta), o en el nombramiento de los miembros del Comité Ejecutivo (art. 283.2 TFUE), en los que desempeña un rol meramente consultivo. Estas reformas podrían redundar en un incremento de la legitimidad democrática del entramado orgánico creado en el proceso de integración monetaria, sin cuestionarse por ello la independencia del BCE en el desarrollo de sus funciones.