El sistema europeo de Bancos Centrales

El Banco Central Europeo (BCE) fue creado el 1 de junio de 1998. Su regulación jurídica se encuentra en los artículos 127 a 133 y 282 a 284 TFUE, y en un Protocolo adicional anexo al TFUE «sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) y del BCE», que como tal, forma parte de dicho Tratado. De esta manera, el estatuto jurídico del BCE forma parte del Derecho originario, lo que le proporciona una gran estabilidad normativa. Por otro lado, esta «constitucionalización» de los Estatutos puede generar dificultades si surge la necesidad de modificarlos. Precisamente por ello, se ha previsto un procedimiento de revisión de las disposiciones más técnicas de los Estatutos mediante el procedimiento legislativo ordinario (arts. 129.3 TFUE y 41 de los Estatutos), que evite la necesidad de recurrir a los mecanismos de revisión de los Tratados previstos en el artículo 48 TUE.

El BCE tiene su sede en Francfort (Alemania), en virtud de la Decisión tomada en tal sentido por acuerdo entre los Jefes de Estado y de Gobierno de los EEUE el 29 de octubre de 1993 y goza de personalidad jurídica propia (arts. 282.3 TFUE y 9.1 de los Estatutos). Desde la reforma introducida por el Tratado de Lisboa, el BCE ha sido incluido formalmente entre las «instituciones» de la UE (art. 13 TUE). No obstante, su autonomía financiera (su presupuesto y recursos son independientes de los de la UE) y su personalidad jurídica propia explican que la UE no sea responsable de los daños causados por el BCE en el curso de sus actuaciones, de las que exclusivamente responde este último (art. 340 TFUE).

Desde un punto de vista monetario, el BCE aparece inmerso en un conjunto institucional más amplio, el SEBC, del que forman parte los bancos centrales de todos los EEUE. Ello responde a la necesidad de aprovechar la experiencia y el entramado orgánico de los bancos centrales nacionales en el sistema monetario de la UE. Paralelamente, el BCE y los bancos centrales de los EEUE cuya moneda es el euro constituyen el «Eurosistema». Por tanto, los bancos centrales nacionales continúan existiendo y mantienen una personalidad jurídica propia, distinta de la del BCE. Por su parte, el SEBC como conjunto carece de dicha personalidad. Ahora bien, en todo sistema en el que existen diversos órganos deben establecerse unos principios de relación entre ellos. En el SEBC estos principios son los de jerarquía y descentralización.

En virtud del principio jerárquico, el BCE ocupa la cúspide de esta estructura institucional, ya que la actuación de los bancos centrales nacionales en materia monetaria debe ajustarse a las orientaciones e instrucciones del BCE (art. 14.3 de los Estatutos). Asimismo, el BCE puede llevar ante el TJUE a un banco central nacional cuando considere que éste «ha incumplido algunas de las obligaciones que establecen los presentes Estatutos» (art. 35.6 de los Estatutos). El hecho de que el procedimiento precontencioso y la demanda ante el Tribunal de Justicia se dirijan directamente contra el banco central nacional, y no contra el EUE, reafirman el carácter jerárquico de la relación entre el BCE y los bancos centrales nacionales, y se explica por la independencia de los bancos centrales respecto de sus gobiernos.

Por otro lado, el carácter descentralizado del sistema se pone de manifiesto cuando el artículo 12.1, in fine, de los Estatutos establece que «el BCE recurrirá a los bancos centrales nacionales para ejecutar las operaciones que correspondan a las funciones del SEBC». En cualquier caso, esta descentralización no puede poner en peligro el carácter unitario de la política monetaria. De ahí que la ejecución por parte de los bancos centrales nacionales de las medidas de política monetaria decididas por el BCE tenga un límite previsto en el mismo artículo 12.1: la salvaguarda de las competencias de los órganos del propio BCE, que garantizan la uniformidad de la política monetaria de la UE.

Esta estructura jerárquica y descentralizada se reproduce, aunque con significativas variaciones, en el diseño institucional del MUS. A partir de noviembre de 2014 el BCE asumirá directamente la supervisión prudencial de las entidades de crédito de dimensiones sistémicas («significativas», en la terminología comunitaria) en los EEUE participantes en el Mecanismo.

Ahora bien, las autoridades nacionales competentes en materia de supervisión prudencial deberán desarrollar sus competencias de control prudencial sobre el resto de las entidades de crédito de acuerdo con los reglamentos, directrices o instrucciones generales que les sean dirigidas por el BCE. Si éste considera que las autoridades nacionales están incumpliendo sus obligaciones, puede en cualquier momento absorber sus funciones y ejercer por sí mismo las competencias de supervisión en relación con las entidades de crédito afectadas [art. 6.5.b) del Reglamento 1024/2013].

1.1. Estructura orgánica del SEBC

El SEBC está compuesto por el BCE y por los bancos centrales nacionales de todos los EEUE (incluidos, por tanto, los bancos centrales de los EEUE «sometidos a una excepción», que son los que no participan en la zona euro), es decir, por veintinueve entidades con personalidad jurídica propia.

En esta situación, los bancos centrales nacionales desarrollan dos tipos de funciones: las que les son asignadas por el derecho europeo (particularmente, en el ámbito monetario, en el seno del SEBC), y las que adicionalmente le corresponden a cada banco central nacional en función del Derecho interno. El SEBC carece de personalidad jurídica propia, aunque actúa siguiendo el principio de unidad de acción, gracias a su estructura jerarquizada. Los órganos del BCE son al mismo tiempo los órganos del SEBC.

a) El Consejo de Gobierno está compuesto por los miembros del Comité Ejecutivo y por los Gobernadores de los bancos centrales nacionales de los EEUE cuya moneda es el euro (art. 283.1 TFUE). Este órgano debe reunirse al menos diez veces al año (aunque suele hacerlo cada dos semanas) y dichas reuniones tienen carácter confidencial, aunque el propio Consejo de Gobierno puede decidir hacer públicos los resultados de las mismas (art. 10.4 y 5 de los Estatutos), sobre losque habitualmente se proporcionan explicaciones en conferencias de prensa periódicas. Se trata del órgano más importante del SEBC puesto que entre sus misiones se encuentra la adopción de las «orientaciones y decisiones necesarias para garantizar el cumplimiento de las funciones» del SEBC, además de la «formulación de la política monetaria de la UE» (art. 12.1 de los Estatutos).

Adicionalmente, es el Consejo de Gobierno el órgano competente para adoptar «el Reglamento interno que determinará la organización interna del BCE y de sus órganos rectores» (art. 12.3 de los Estatutos), emprender acciones en nombre del BCE ante el TJUE (art. 35.5 de los Estatutos), tomar las principales decisiones de naturaleza financiera previstas en el Capítulo VI de los Estatutos o realizar las recomendaciones del BCE previstas en el procedimiento de revisión simplificado de esos mismos Estatutos (art. 40 de los Estatutos). También es el órgano que adopta formalmente las decisiones en el ámbito de la supervisión prudencial (art. 26.8 del Reglamento 1024/2013). De todas formas, si lo estima conveniente, el Consejo de Gobierno puede delegar algunos de sus poderes en el Comité Ejecutivo (art. 12.1 de los Estatutos).

El procedimiento de votación en el seno del Consejo de Gobierno es complejo y varía en función de la cuestión a tratar. La regla general es la mayoría simple, lo que acentúa la independencia de la Institución y hace que prime su naturaleza de órgano de integración. Desde su creación, cada miembro dispone de un voto (aunque el Presidente goza de un voto de calidad en caso de empate — art. 10.2 de los Estatutos—).

No obstante, este procedimiento ordinario de voto se modificará a partir de enero de 2015, momento en que el número de gobernadores en el Consejo de Gobierno excederá de dieciocho. Los gobernadores se dividirán entonces en grupos (dos grupos mientras el número de gobernadores se sitúe entre quince y veintiuno, y tres grupos a partir de veintidós gobernadores), en función del PIB y del balance agregado total de las instituciones financieras monetarias del EUE que representen.

En tales circunstancias, el número máximo de votos se fijará en veintiuno. Los miembros del Comité Ejecutivo conservarán un voto cada uno (seis votos) y, por tanto, el número de gobernadores con derecho a voto será de quince. Ese derecho de voto irá rotando entre todos los gobernadores representados en el Consejo de Gobierno, en cada uno de los grupos creados, en función de los criterios previstos en el artículo 10.2 de los Estatutos y en el Reglamento interno del BCE. En cualquier caso, todos los miembros del Consejo de Gobierno podrán seguir asistiendo a sus reuniones, en las fases en las que carezcan temporalmente de derecho de voto.

Adicionalmente, para determinadas decisiones financieras se establece un sistema de voto ponderado, en el que el valor de los votos de los distintos miembros del Consejo de Gobierno depende de la participación de cada banco central nacional en el capital suscrito del BCE. Los miembros del Comité Ejecutivo no tienen derecho de voto en este sistema, en el que se establecen dos variantes: la mayoría simple (con el voto ponderado) y la mayoría cualificada (para la que se requieren un número de votos favorables que representen al menos dos tercios del capital suscrito y representen al menos la mitad de los accionistas) (art. 10.3 de los Estatutos). Por último, el Estatuto prevé algunos supuestos en los que la decisión debe adoptarse por mayoría de dos tercios del Consejo de Gobierno (Ej. art. 20 de los Estatutos), y un caso en el que se precisa la unanimidad de los mismos (art. 40.3 del Estatuto).

b) El Comité Ejecutivo está compuesto por un Presidente, un Vicepresidente y otros cuatro miembros, todos con dedicación exclusiva, que son nombrados para un período de ocho años por el Consejo Europeo por mayoría cualificada (sobre la base de una recomendación del Consejo y previa consulta al Parlamento Europeo y al Consejo de Gobierno) de entre personalidades de experiencia y reconocido prestigio profesional en asuntos monetarios o bancarios (art. 11.2 de los Estatutos). El largo período de tiempo que dura el mandato (ocho años) pretende garantizar la independencia de los miembros de este órgano; sin embargo, en sentido contrario, el hecho de que este mandato no sea renovable muestra una preferencia de los Estatutos por la rotación de los miembros del Comité Ejecutivo entre los EEUE antes que aprovechar la experiencia de los mismos en un segundo mandato. La separación de un miembro del Comité Ejecutivo, por dejar de reunir los requisitos exigidos para desempeñar sus funciones o si en su conducta se observara una falta grave, ha de ser decidida por el TJ a petición del Consejo de Gobierno o del Comité Ejecutivo (art. 11.4 de los Estatutos).

Los poderes del Comité Ejecutivo comprenden la puesta en práctica de la política monetaria de acuerdo con las orientaciones y decisiones adoptadas por el Consejo de Gobierno, impartiendo en ese contexto las instrucciones necesarias a los bancos centrales nacionales (art. 12.1 de los Estatutos), así como la preparación de las reuniones del Consejo de Gobierno (art. 12.2 de los Estatutos) y la gestión ordinaria del BCE (art. 11.6 de los Estatutos). Además, como ya se ha indicado, el Comité Ejecutivo puede desempeñar las funciones que le sean delegadas por el Consejo de Gobierno (art. 12.1 de los Estatutos). La adopción de decisiones en el Comité Ejecutivo se rige por el principio de mayoría simple, disfrutando cada miembro del órgano de un voto. En caso de empate, corresponde al Presidente el voto decisivo (art. 11.5 de los Estatutos).

c) El tercer órgano rector del BCE, en tanto existan EEUE acogidos a una excepción, es el Consejo General. Este órgano está compuesto por el Presidente y el Vicepresidente del BCE, así como por los Gobernadores de todos los bancos centrales nacionales de los EEUE.

Los demás miembros del Comité Ejecutivo pueden participar en las reuniones del Consejo General, aunque sin derecho a voto (art. 44 de los Estatutos). El Presidente del Consejo y un miembro de la Comisión también pueden participar en las reuniones de este órgano sin derecho de voto (art. 45.2 de los Estatutos). La misión del Consejo General es establecer un foro de cooperación que permita mantener vinculados a la política monetaria de la UE a los EEUE acogidos a una excepción, y desarrollar las funciones que antes realizaba el IME en relación con los mismos. La existencia por un período de tiempo indefinido de un órgano de carácter transitorio, en el que los EEUE acogidos a una excepción discutan cuestiones relativas a la política monetaria de la UE, no estuvo exenta de polémica. Sin embargo, teniendo en cuenta el carácter limitado de las competencias del Consejo General, este órgano parece más bien estar diseñado para inducir a esos EEUE acogidos a una excepción a participar plenamente en la tercera fase de la UEM.

De hecho, las funciones decisorias del Consejo General se limitan en lo esencial a las tareas del antiguo IME que deban seguir desempeñándose durante la tercera fase en relación con los Estados acogidos a una excepción (art. 43 de los Estatutos), a la decisión sobre el desembolso que estos últimos deberán hacer sobre su porcentaje en el capital del BCE como contribución a sus costes operativos (art. 47 de los Estatutos) y a la adopción del Reglamento interno del propio Consejo General (art. 45.4 de los Estatutos). El resto de las funciones atribuidas a este órgano tienen un carácter consultivo, preparatorio o técnico y están taxativamente previstas en el artículo 46 de los Estatutos. En cualquier caso, esas funciones no pueden menoscabar las competencias atribuidas al Consejo de Gobierno ni al Comité Ejecutivo. Los Estatutos no establecen ningún sistema de votación para el Consejo General por lo que es el Reglamento interno del órgano el que regula esta cuestión.

d) El Consejo de Supervisión está compuesto por un Presidente, un Vicepresidente (elegido de entre los miembros del Comité Ejecutivo), cuatro representantes del BCE (que no pueden ejercer funciones directamente relacionadas con la política monetaria del BCE) y un representante de la autoridad nacional competente en materia de supervisión de cada EUE participante en el MUS. El Presidente y el Vicepresidente son nombrados por el Consejo por mayoría cualificada (sólo votan los EEUE participantes en el MUS), a propuesta del BCE y previa aprobación del Parlamento Europeo (art. 26 del Reglamento 1024/2013). Si el Presidente deja de reunir las condiciones necesarias para el ejercicio de su cargo o comete una falta grave, puede ser destituido mediante una decisión ejecutiva del Consejo, a propuesta del BCE y previa aprobación del Parlamento Europeo. El Vicepresidente, en tanto que miembro del Comité Ejecutivo, sólo puede ser cesado mediante el procedimiento previsto a tal efecto para los miembros de ese órgano, aunque el Parlamento Europeo o el Consejo pueden informar al BCE de que a su juicio se cumplen las condiciones para la destitución, quedando entonces el BCE obligado a pronunciarse sobre el asunto.

El Consejo de Supervisión es el órgano encargado de elaborar y ejecutar las funciones de supervisión prudencial atribuidas al BCE. No obstante, el órgano formalmente decisorio en materia de supervisión es el Consejo de Gobierno, ya que el Consejo de Supervisión se limita a presentarle «proyectos completos de decisiones para su adopción por éste» (art. 26.8 del Reglamento 1024/2013). En principio, lo habitual será que las propuestas del Consejo de Supervisión se aprueben mediante el procedimiento de no objeción (que el Consejo de Gobierno no se oponga a la decisión en un plazo que varía dependiendo del tipo de decisión, pero que no será superior a diez días hábiles). Para los casos en que el Consejo de Gobierno objete una decisión del Consejo de Supervisión, se ha previsto la creación de una Comisión de mediación, compuesta por un representante por cada EUE participante, elegido por cada EUE entre los miembros del Consejo de Gobierno y del Consejo de Supervisión. Esta Comisión tomará sus decisiones por mayoría simple y en ella cada miembro tendrá un voto.

Con la intención de favorecer su operatividad, se ha previsto que el Consejo de Supervisión adopte sus decisiones por mayoría simple, disponiendo cada miembro de un voto (aunque el Presidente goza de un voto de calidad en caso de empate).

A pesar del funcionamiento colegiado del Consejo de Gobierno, del Comité Ejecutivo y del Consejo General, no puede dejar de resaltarse la figura del Presidente del BCE. Además de presidir las reuniones de estos tres órganos, goza de un voto de calidad para resolver los empates, como ya se ha señalado con anterioridad. Es también la persona que puede comprometer legalmente al BCE frente a terceros (art. 38 de los Estatutos) y quien representa a esta Institución en el exterior (art. 13.2 de los Estatutos).

La cuestión de la representación del SEBC en las relaciones monetarias y financieras internacionales no quedó definitivamente resuelta en la reforma de Maastricht. El artículo 138 TFUE establece que es el Consejo (sólo votan los EEUE cuya moneda es el euro), a propuesta de la Comisión y previa consulta al BCE, quien decide sobre las posiciones comunes y sobre la representación (que podrá ser única) de la UE en las Instituciones financieras internacionales. Por su parte, el artículo 6 de los Estatutos indica que en el ámbito de la cooperación monetaria internacional, «el BCE decidirá cómo estará representado el SEBC», añadiendo a continuación que «el BCE y, siempre que éste lo apruebe, los bancos centrales nacionales podrán participar en instituciones monetarias internacionales». Corresponde por tanto al Consejo de Gobierno decidir sobre la forma de representación del SEBC en el exterior (art. 12.5 de los Estatutos), aunque dentro del marco establecido por el Consejo sobre la base del artículo 138 TFUE (art. 6.3 de los Estatutos).

Los bancos centrales nacionales de los EEUE acogidos a una excepción conservan sus competencias externas «con arreglo a la legislación nacional» (art. 42.1 y 2 de los Estatutos).

El Consejo Europeo de Viena de diciembre de 1998 aprobó un informe presentado por el Consejo EcoFin en el que se diseñaba con carácter general la representación exterior de la zona euro, sobre la base de las disposiciones del Tratado antes comentadas. Sin embargo, la cuestión sigue abierta, en la medida en que se ha adoptado una actitud flexible y pragmática en las distintas Instituciones financieras internacionales, acomodando la representación comunitaria en cada momento a las competencias de cada uno de dichos organismos, a su contexto jurídico, y a la posición de los terceros Estados en el seno de las mencionadas Instituciones. Se ha articulado así una complejísima variedad de fórmulas de representación, todavía en evolución, en la que la resistencia de los EEUE a perder su estatus en las Instituciones financieras internacionales redunda, a veces, en perjuicio de la eficacia de esta acción exterior y de la proyección internacional del euro.

1.2. Objetivos y funciones del SEBC

1.2.1. Objetivos

a) Tanto los artículos 127.1 y 282.2 TFUE como el artículo 2 de los Estatutos destacan que el objetivo primordial del SEBC es «mantener la estabilidad de precios». Éste es el signo de identidad que preside las decisiones del BCE. Esta opción jurídica por un determinado modelo de política monetaria pretende configurar el euro como una moneda fuerte que tenga la misma estabilidad que las antiguas monedas nacionales de los EEUE menos inflacionistas. En esta línea, la independencia del BCE pretende facilitar la labor del SEBC a la hora de adoptar las medidas que permitan mantener esa estabilidad de precios.

En consecuencia, corresponde al BCE determinar lo que puede considerarse un nivel aceptable de inflación y adoptar las medidas oportunas para corregirlo en el caso de que se estime excesivo.

Aunque nos hallamos sin duda ante una obligación legal establecida en el Derecho originario, parece difícil articular un control jurisdiccional de esa obligación.

b) El segundo objetivo del SEBC, que debe desarrollarse sin perjuicio del primero (la estabilidad de precios), es el apoyo a «las políticas económicas generales en la UE» (arts. 127.1 TFUE y 2 de los Estatutos). No se trata únicamente de contribuir a la política económica de la UE, ya que la «política económica», en sentido estricto, permanece esencialmente en manos de los EEUE, aunque es objeto de coordinación, más estrecha entre los miembros de la zona euro. En consecuencia, el SEBC no sólo debe tener en cuenta las «orientaciones generales para las políticas económicas de los EEUE» que aprueba el Consejo, según el procedimiento previsto en el artículo 121 TFUE, y los objetivos que se establezcan en el marco de la coordinación económica articulada en la Eurozona sobre la base del artículo 136 TFUE, sino que debe intentar apoyar las grandes líneas de la política económica de los EEUE, siempre y cuando ello no comprometa su objetivo de garantizar la estabilidad de precios. En cualquier caso, el BCE goza de total libertad de opinión cuando emite sus dictámenes sobre la base del artículo 127.4 TFUE.

La cuestión más controvertida en este contexto se refiere al grado de laxitud necesario en la política monetaria para contribuir al éxito de las políticas contra el desempleo en la UE. No debe olvidarse que el artículo 3.3 TUE identifica la promoción de «una economía social de mercado [...] tendente al pleno empleo» como uno de los objetivos de la UE, y el artículo 147.2 TFUE exige que «al formular y aplicar las políticas y medidas de la UE deberá tenerse en cuenta el objetivo de un alto nivel de empleo».

c) Por último, los artículos 127.1 TFUE y 2 de los Estatutos señalan que el SEBC actuará según el principio de una economía de mercado abierta y de libre competencia, favoreciendo una eficiente asignación de recursos y conforme a los principios establecidos en el artículo 119 TFUE. Estos principios son los siguientes: precios estables, finanzas públicas y condiciones monetarias sólidas y balanza de pagos estable.

1.2.2. Funciones

Las funciones del SEBC aparecen recogidas en los artículos 3 y siguientes de los Estatutos y en el artículo 127 TFUE. Estas funciones corresponden tanto al BCE como a los bancos centrales nacionales, a través de los cuales actúa el SEBC. Cuando las funciones son diferentes, el TFUE y los Estatutos se refieren expresamente al BCE o a los bancos centrales nacionales (Ej. en el art. 128.1 TFUE en relación con la emisión de billetes de euro).

a) Sin duda, la primera de esas funciones es también la principal. El SEBC tiene por misión «definir y ejecutar la política monetaria de la UE». La redacción del artículo 3.1, primer guión, de los Estatutos es incondicionada y proporciona una enorme libertad al Eurosistema a la hora de elegir los objetivos monetarios y adoptar las medidas que considere más oportunas para conseguirlos, configurándose como una competencia exclusiva de la UE [art. 3.1.c) TFUE].

Aunque no existe una definición en el Tratado de lo que debe entenderse por política monetaria, un repaso a los poderes del SEBC permite comprobar que se encuentran incluidos dentro de esa expresión, entre otros, la apertura de cuentas en el BCE y en los bancos centrales nacionales a entidades de crédito o a entidades públicas (art. 17 de los Estatutos), las operaciones en mercado abierto tanto de cambio como crediticias (art. 18 de los Estatutos), el establecimiento de reservasmínimas para las entidades de crédito establecidas en los EEUE (art. 19 de los Estatutos) o la realización de determinadas operaciones financieras exteriores (art. 23 de los Estatutos).

Estas funciones aparecen incluidas dentro de los preceptos de los Estatutos que son susceptibles de modificación a través del procedimiento de revisión simplificada (art. 40 de los Estatutos), por lo que estas competencias pueden verse aumentadas si la evolución de los mercados monetarios internacionales aconseja la atribución de nuevos poderes para que el SEBC siga cumpliendo eficazmente sus objetivos.

b) El artículo 119 TFUE coloca al mismo nivel la política monetaria y la política de cambios cuando indica que esta última será «única» para la UE. En ese contexto, la segunda función del SEBC consiste en realizar operaciones de cambio de divisas, aunque con un estricto respeto al reparto de competencias realizado sobre la base del artículo 219 TFUE (arts. 127.2 TFUE y 3 de los Estatutos). La competencia para realizar operaciones de cambio de divisas incluye también las operaciones con monedas de aquellos EEUE que no participan en la tercera fase de la UEM.

Durante la negociación del Tratado de Maastricht se desató una fuerte polémica entre quienes deseaban que la política de cambio fuese decidida por las autoridades políticas (el Consejo) y quienes preferían que dicha política fuese competencia del BCE, para reforzar así su papel de guardián de la estabilidad de precios. El compromiso que refleja la redacción final del artículo 219 TFUE es complejo, puesto que su párrafo 1.º otorga al Consejo competencia para celebrar (por unanimidad) acuerdos internacionales en los que se cree un sistema de tipos de cambio en el que participe el euro junto con monedas de terceros Estados, pudiendo esta misma Institución decidir (por mayoría cualificada) sobre la adopción, el ajuste o el abandono del tipo central del euro en ese sistema. Adicionalmente, el párrafo 2.º del artículo 219 establece que el Consejo (por mayoría cualificada) podrá formular «orientaciones generales» para la política de cambios comunitaria, que en ningún caso pueden atentar contra el objetivo preferente de la estabilidad de precios. Ciertamente, estas orientaciones generales no tienen un carácter vinculante para el BCE (art. 130 TFUE); sin embargo, tampoco parece razonable que el BCE pueda ignorar dichas orientaciones generales. En todas estas cuestiones (art. 219.1 y 2 TFUE), el Consejo decide sobre la base de una recomendación del BCE, o de la Comisión y previa consulta del BCE.

c) La tercera de las competencias del SEBC se refiere a su capacidad para «poseer y gestionar las reservas oficiales de divisas de los EEUE» (arts. 127.2 TFUE y 30.1 de los Estatutos).

La utilización de las expresiones «poseer y gestionar», unidas a la referencia a los EEUE, parecen sugerir que la propiedad de las reservas oficiales permanece en manos de las autoridades nacionales. En cualquier caso, esa propiedad teórica de las reservas no afecta a la libertad de acción del BCE en su manejo, ya que éste tiene «pleno derecho a poseer y gestionar las reservas exteriores que le sean transferidas» (art. 30.1 de los Estatutos).

En realidad, las reservas exteriores de divisas de los EEUE se dividen en tres grupos:

1. una parte se transfiere al BCE, determinándose la aportación de manera proporcional a la participación de cada banco central nacional en el capital del BCE (art. 30.2 de los Estatutos);
2. el resto de los activos exteriores de reserva que queden en manos de los bancos centrales nacionales sólo pueden ser utilizados previa aprobación del BCE, para garantizar así la coherencia de la política monetaria y de cambio de la UE (art. 31.2 de los Estatutos);
3. los Gobiernos de los EEUE se reservan el derecho a la tenencia y gestión de «fondos de maniobra oficiales» en divisas, necesarios para el desarrollo cotidiano de su actividad, que podrán utilizarse libremente en operaciones por debajo de un determinado límite establecido por el Consejo de Gobierno, y con la autorización del BCE en las operaciones de un montante por encima de dicho límite (art. 31.2 de los Estatutos).

d) Los artículos 127.2 TFUE y 3.1 de los Estatutos identifican como cuarta función del SEBC la promoción de un «buen funcionamiento del sistema de pagos» en la UE. El artículo 22 de los Estatutos concreta el significado de esta misión señalando que «el BCE y los bancos centrales nacionales podrán proporcionar medios y el BCE dictar reglamentos, destinados a garantizar unos sistemas de compensación y liquidación eficientes y solventes dentro de la UE, así como con otros países». La articulación de sistemas de compensación es una función tradicional de los bancos centrales que también es asumida por el SEBC. El buen funcionamiento del sistema de pagos es una condición indispensable para el éxito de la moneda común. En este contexto, el BCE ha creado el sistema TARGET2, que conecta los sistemas de compensación y liquidación en euros de los bancos centrales nacionales, conformándose así un sistema de pagos europeo que permite realizar transacciones en tiempo real entre los sistemas de pago nacionales y sirve de vehículo a las decisiones de política monetaria adoptadas por el propio BCE.

e) Los artículos 127.5 TFUE y 3.3 de los Estatutos confieren al SEBC la responsabilidad de «contribuir» a la «buena gestión de las políticas que lleven a cabo las autoridades competentes con respecto a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y la estabilidad del sistema financiero». Más específicamente, los artículos 127.6 TFUE y 25.2 de los Estatutos exigen la unanimidad en el Consejo para encomendar al BCE «tareas específicas» sobre supervisión prudencial de las entidades financieras con excepción de las compañías de seguros. La redacción de estos preceptos es poco clara, ya que refleja un difícil compromiso entre quienes deseaban que el BCE asumiera un papel central en la definición de la supervisión prudencial en la UE, y quienes estimaban que esa misión podía perjudicar su independencia y entrar en colisión con su objetivo de mantener la estabilidad de precios sin conflictos de intereses. No obstante, la necesidad de reforzar la credibilidad y la independencia de los mecanismos de supervisión en la UE ha llevado al Consejo a atribuir al BCE competencias de supervisión de las entidades de crédito de carácter sistémico en la Eurozona y en los demás EEUE que establezcan una «cooperación estrecha» con el BCE a tal efecto, en virtud del Reglamento (UE) 1024/2013, todo ello en el contexto más amplio de una unión bancaria. En virtud de este Mecanismo Único de Supervisión (MUS), el BCE ejercerá la supervisión directa sobre esas entidades sistémicas (significativas, en el lenguaje del mencionado Reglamento) a partir de noviembre de 2014 en los Estados participantes, quedando las demás entidades de crédito bajo la supervisión de las autoridades nacionales. En cualquier caso, en los Estados participantes, las autoridades nacionales deberán desarrollar sus funciones respetando los reglamentos, directrices o instrucciones generales emanados del BCE (art. 6.5 del Reglamento 1024/2013).

Desde una perspectiva más general, la crisis financiera ha propiciado la creación en 2010 de un conjunto orgánico denominado «Sistema Europeo de Supervisión Financiera», con el propósito de mejorar la coordinación de la supervisión prudencial en toda la UE, y en el que el BCE tiene una participación variada, dependiendo del órgano.

f) Además de las funciones principales asignadas al SEBC por el artículo 127 TFUE que acaban de mencionarse, es posible identificar algunas otras funciones del sistema que aparecen recogidas en diversas disposiciones del Tratado y de los Estatutos. Entre ellas cabe destacar el control sobre la emisión de billetes de banco y de moneda metálica en la UE, lo que se identifica como uno de los principales instrumentos de la política monetaria y como una de las competencias tradicionales de un banco central (arts. 128 TFUE y 16 de los Estatutos), así como determinadas funciones de recopilación de información estadística (art. 5 de los Estatutos), que es beneficiosa tanto para los Gobiernos como para los operadores de los mercados financieros y el propio BCE. Igualmente, el BCE asume una función consultiva, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 127.4 TFUE y 4 de los Estatutos.

g) Los problemas experimentados por algunos EEUE para financiarse en los mercados y la consiguiente articulación de instrumentos de asistencia financiera (entre otros, el Mecanismo Europeo de Estabilidad, que es formalmente una organización internacional independiente), han llevado a asignar al BCE funciones que no estaban contempladas en los Tratados constitutivos. Esta atribución de funciones en instrumentos internacionales ha sido autorizada mediante Decisiones de los representantes de los Gobiernos de los EEUE. En el asunto Pringle, el TJ ha señalado que la asunción de esas funciones por el BCE era compatible con el derecho originario mientras éstas no desvirtúen las competencias que los Tratados atribuyen a esta institución y concuerden con ellas. Como ha señalado Hinojosa (2014, 225), de esta manera se ha flexibilizado significativamente el alcance del principio de atribución institucional.

En el desarrollo de todas estas funciones, las personas que integran los órganos rectores y el personal del SEBC tienen acceso a numerosa información confidencial procedente de las distintas entidades financieras. Esto explica la exigencia de confidencialidad que el artículo 37.1 de los Estatutos exige a los miembros del BCE y de los bancos centrales nacionales en relación con la información sometida a secreto profesional, «incluso después de cesar en sus funciones». La obligación de confidencialidad se extiende a todas las personas que «tengan acceso a datos amparados por la legislación de la UE» (art. 37.2 de los Estatutos).

El Capítulo VI de los Estatutos contiene las disposiciones que regulan el régimen financiero del SEBC. Este régimen específico implica la exclusión de las cuentas financieras del SEBC del presupuesto de la UE (lo que acentúa, una vez más, la independencia del BCE).

1.3. El poder normativo y sancionador del BCE

En una primera aproximación, puede sorprender el importante poder normativo que los Tratadoshan otorgado al BCE, sobre todo si se tienen en cuenta la independencia con la que actúa, y la circunstancia de que sus actos no necesitan por lo general de la intervención de ninguna otra Institución para producir efectos obligatorios.

En efecto, los artículos 132 TFUE y 34 de los Estatutos conceden al BCE la capacidad para dictar reglamentos, decisiones, recomendaciones y dictámenes, tal y como estos actos son definidos en el artículo 288 TFUE. En consecuencia, las reglas establecidas en los artículos 296 a 299 TFUE son aplicables a los reglamentos y las decisiones emanados del BCE (normas sobre motivación, publicación, transparencia y ejecutoriedad de los actos típicos obligatorios), aunque éstos deban calificarse como «actos no legislativos» por exclusión de la definición que realiza el artículo 289 TFUE. En definitiva, el BCE puede adoptar toda la tipología de actos recogidos en el artículo 288 TFUE con excepción de las directivas.

El alcance del poder normativo del BCE, sin embargo, se encuentra con dos límites materiales importantes. En primer lugar, con el principio de atribución de competencias, reiterado en el ámbito institucional por el artículo 13.2 TUE. En segundo lugar, los artículos 132.1 TFUE y 34.1 de los Estatutos limitan taxativamente los ámbitos materiales en los que el BCE podrá elaborar reglamentos, que es el instrumento normativo más poderoso.

Junto a los actos típicos mencionados en los artículos 132 TFUE y 34 de los Estatutos, el BCE también puede adoptar las orientaciones e instrucciones mencionadas en los artículos 12.1 y 14.3 de los Estatutos. El artículo 14.3 indica que el BCE formulará orientaciones e instrucciones para los bancos centrales nacionales que son de obligado cumplimiento para los mismos. Paralelamente, el artículo 12.1 establece que el Consejo de Gobierno podrá adoptar orientaciones que vincularán al Comité Ejecutivo y que éste, a su vez, impartirá instrucciones a los bancos centrales nacionales para la puesta en práctica de la política monetaria de la UE. Mientras las orientaciones se configuran como una norma más general, que puede dejar un cierto margen de discrecionalidad a sus destinatarios, las instrucciones tienen un contenido más concreto, o incluso directamente ejecutivo.

Nos hallamos, por tanto, ante actos que persiguen configurar el SEBC como un sistema coherente, que debe actuar con arreglo a criterios unitarios. Ello no tiene por qué impedir que de dichos actos puedan derivarse derechos para terceras personas (fuera del Sistema) en determinadas circunstancias, como ocurre por ejemplo en el caso de las directivas (Smits, 1997: 105; Zilioli/Selmayr, 2001: 108).

En cualquier caso, los actos del BCE están sometidos al control jurisdiccional del TJUE, en la medida en que producen efectos jurídicos obligatorios (arts. 263 TFUE y 35 de los Estatutos).

Por lo que se refiere a la potestad para adoptar los actos jurídicos que menciona el artículo 34 de los Estatutos, esta disposición habla del BCE, en general, de lo que se puede deducir que tanto el Consejo de Gobierno como el Comité Ejecutivo podrían tener capacidad para elaborar reglamentos y decisiones en el desarrollo de sus competencias. Aunque el artículo 17.1 del Reglamento interno del BCE atribuye en exclusiva al Consejo de Gobierno la potestad de adoptar reglamentos, el artículo 12.1 de los Estatutos permite a este órgano delegar sus competencias en el Comité Ejecutivo. Más específicamente, el artículo 17.3 del Reglamento de procedimiento del BCE permite al Consejo de Gobierno delegar sus competencias normativas en el Comité Ejecutivo, aunque sólo para la ejecución de sus reglamentos y orientaciones.

El BCE tiene también un importante poder sancionador, reconocido por el artículo 34.3 de los Estatutos. Esta disposición establece que el BCE estará autorizado a imponer multas y pagos periódicos coercitivos a las empresas que no cumplan con sus obligaciones respecto de los reglamentos y decisiones del mismo.

Este poder sancionador debe ejercerse «dentro de los límites y en las condiciones establecidas por el Consejo». El Reglamento 2532/98 del Consejo establece el necesario marco normativo para el desarrollo de esta competencia sancionadora, que resulta también de aplicación en el ámbito de las competencias del BCE sobre supervisión prudencial. En este Reglamento se articula un mecanismo de investigación en el que participan los bancos centrales nacionales, que tiene un carácter contradictorio, y que es susceptible de revisión judicial. Además del régimen general previsto en el Reglamento 2532/98, existen algunas especificidades para la aplicación de sanciones contenidas en algunas otras disposiciones adoptadas sobre la base del artículo 41 de los Estatutos (relativo a la legislación complementaria que debe ser adoptada por el Consejo).

1.4. Los bancos centrales nacionales y las autoridades nacionales competentes en materia de supervisión

Tal y como hemos visto anteriormente, los bancos centrales nacionales forman «parte integrante del SEBC» (art. 14.3 de los Estatutos), a pesar de que continúan siendo órganos nacionales, pertenecientes a la Administración de los EEUE, que conservan una personalidad jurídica propia. Por ello, los bancos centrales nacionales pueden ejercer funciones distintas a las previstas en los Estatutos si así lo establece el Derecho nacional, siempre y cuando el Consejo de Gobierno no considere (por mayoría de dos tercios) que dichas funciones «interfieren en los objetivos y tareas del SEBC» (art. 14.4 de los Estatutos).

La necesaria unidad de acción del SEBC se ve garantizada por su estructura jerárquica. Los bancos centrales nacionales no son más que los agentes que ejecutan la política monetaria elaborada por el BCE. La actuación de éstos se ajustará a las orientaciones e instrucciones del BCE, siendo el Consejo de Gobierno el órgano encargado de adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de dichas orientaciones e instrucciones con carácter general (art. 14.3 de los Estatutos). Igualmente, el Comité Ejecutivo puede impartir las instrucciones necesarias a los bancos centrales nacionales para la puesta en práctica de la política monetaria diseñada en el Consejo de Gobierno (art. 12.1 de los Estatutos).

El control por parte del BCE de la actividad de los bancos centrales llega hasta el punto de que dicha Institución goza de legitimidad para llevar ante el TJUE la actuación de un banco central concreto si en su opinión éste hubiere incumplido alguna de las obligaciones derivadas de los Tratados o de los Estatutos [arts. 271.d) TFUE y 35.6 de los Estatutos]. La razón por la que el recurso se dirige directamente contra el banco central nacional, y no contra el EUE, es que el estatuto independiente del que gozan estas entidades puede privar al Gobierno de dicho Estado de la capacidad para hacer cumplir las obligaciones violadas.

De lo anterior se deduce que mientras la política monetaria es diseñada únicamente por el BCE,su ejecución se desarrolla a través de los bancos centrales nacionales. De esta manera, la elaboración de la política monetaria en la UE se encuentra centralizada, mientras que su ejecución se desarrolla de forma descentralizada.

Para que la descentralización en la ejecución de la política monetaria no perjudique la coherencia del SEBC resulta necesario establecer algunos elementos comunes a las normas nacionales que regulan el estatuto jurídico de los bancos centrales nacionales. Esos elementos aparecen recogidos en el artículo 14.2 de los Estatutos: la duración mínima del mandato del Gobernador no podrá ser inferior a cinco años, y las causas que pueden motivar su relevo se limitan a los casos en que éste deje de cumplir los requisitos exigidos para el cumplimiento de sus funciones o haya incurrido en falta grave. En cualquier caso, el Gobernador afectado o el Consejo de Gobierno pueden recurrir ante el TJUE la decisión nacional sobre el relevo.

Por su parte, las autoridades nacionales competentes en materia de supervisión prudencial en los Estados participantes en el MUS (que en algunos Estados coincide con el banco central nacional y en otros no) tienen la obligación de asistir al BCE en el desempeño de sus funciones supervisoras en relación con las entidades significativas, incluidas las actividades de verificación sobre el terreno.

Paralelamente, dichas autoridades nacionales deben ejercer sus actividades supervisoras sobre las entidades menos significativas respetando los reglamentos, directrices e instrucciones del BCE (párrafos 3.º y 5.º del art. 6 del Reglamento 1024/2013). En cualquier momento, si lo considera necesario para garantizar la coherencia del MUS, el BCE puede decidir que pasa a supervisar directamente una entidad de crédito que hasta ese momento hubiera sido considerada como menos significativa. Entre otros motivos, esta decisión puede tomarla si la autoridad nacional no ha seguido sus instrucciones adecuadamente. Adicionalmente, el BCE puede solicitar a las autoridades nacionales cualquier información sobre el ejercicio de sus funciones de supervisión prudencial.

1.5. El Comité Económico y Financiero

El Comité Económico y Financiero (CEF) no forma parte del SEBC. No obstante, parece conveniente hacer referencia a él en este lugar para dibujar un panorama completo de todos los órganos comunitarios relacionados con la articulación de la política monetaria. Al comenzar la tercera fase de la UEM, este Comité sustituyó al antiguo Comité Monetario.

El artículo 134.2 TFUE regula la composición y funciones del CEF, que tiene una naturaleza consultiva. El artículo 134.3 TFUE indica que corresponde al Consejo decidir sobre las normas de desarrollo relativas a su composición. En lo concerniente a sus funciones, el CEF emite dictámenes para el Consejo y la Comisión, les informa regularmente, entre otras cuestiones, sobre las relaciones de los EEUE y de la UE con las Instituciones financieras internacionales, y elabora un informe anual sobre la situación sobre los movimientos de capitales y la libertad de pagos en la UE. Además, el CEF prepara los trabajos del Consejo relativos a las cuestiones monetarias y lleva a cabo otras tareas consultivas que el Consejo le encomiende en ese contexto. Por último, mientras haya EEUE acogidos a una excepción, el CEF continúa supervisando «la situación monetaria y financiera y el sistema general de pagos de dichos EEUE», informando regularmente al respecto al Consejo y a la Comisión.