Apuntes de Instituciones de la Unión Europea
Cuando se fundaron las Comunidades Europeas, los Tratados constitutivos de cada una de ellas contemplaban un sistema institucional propio, incluso con denominaciones y competencias diferentes para sus Instituciones respectivas.
Así pues, el entramado institucional estaba formado en 1957 por tres instituciones independientes de los Estados (la Alta Autoridad de la CECA y las dos Comisiones de la CEE y Euratom), tres Consejos, tres Asambleas parlamentarias y tres Tribunales de Justicia. De la función consultiva socioeconómica se encargaba un Comité consultivo (CECA) y dos Comités Económicos y Sociales (CEE y Euratom). Éstas eran las previsiones de los Tratados en 1951 y 1957.
Sin embargo, carecía de sentido esta multiplicación de instituciones y de órganos auxiliares en cada una de las tres organizaciones internacionales que, aunque persiguen objetivos económicos específicos, constituyen un proceso unitario de integración política y económica progresiva.
Por ello, la unificación de las Asambleas y de los Tribunales de Justicia se llevó a cabo el mismo día en que se firmaban los Tratados CEE y Euratom (25 de marzo de 1957), mediante la firma del «Convenio relativo a ciertas instituciones comunes». Materialmente, pues, nunca hubo tres Asambleas ni tres Tribunales. Además, ese Convenio de 1957 unificó el Comité Económico y Social (CES) de la CEE con el del Euratom, pero no con el Comité Consultivo de la CECA, que por su carácter sectorial mantuvo su singularidad orgánica hasta la extinción del Tratado CECA en julio de 2002.
Esa unificación realizada en 1957 fue operativamente fácil, ya que el Tratado CEE y el Tratado Euratom aún no habían iniciado su andadura legal y, esa unificación antes de su entrada en vigor, evitaba las dificultadas de unificar servicios, jurisprudencia, etc. La Asamblea y el Tribunal de Justicia existentes añadieron a sus competencias las previstas en los dos nuevos Tratados. Y todavía fue más fácil unificar entre sí los dos CES, pues no existía ninguno y un único CES asumió las competencias consultivas previstas en los dos Tratados.
La unificación de las Comisiones y de los Consejos se abordó varios años después en el Tratado de 8 de abril de 1965 que constituyó un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas (también denominado Tratado de Fusión, en vigor desde 1 de julio de 1967; hoy derogado).
La unificación de la Comisión exigió notables esfuerzos: las tres instituciones ya estaban en funcionamiento, los períodos de mandato y el nombramiento de la Alta Autoridad y de los Comisarios CEE y CEEA diferían y sus competencias eran muy dispares. La solución salomónica adoptada al crear la Comisión única fue la unificación orgánica (seis únicas personalidades, nombramiento y período de mandato unificado, organización administrativa única y presupuesto único), pero mantendría las competencias bien diferentes que le otorgaban los tres tratados y las ejercerían en las condiciones y modos previstos en dichos tratados.La unificación de los Consejos de las tres Comunidades Europeas no fue tan difícil pues debido a su composición no permanente mantuvieron siempre unos servicios administrativos comunes. El marco de unificación del Consejo se completó con la creación de un Comité de Representantes Permanentes (COREPER) como único órgano auxiliar de preparación de los trabajos del Consejo.
Obsérvese que el sistema seguido fue el de la unificación orgánica o estructural, sin afectar a las competencias que cada Tratado atribuye a dichas instituciones y órganos ni al modo de funcionamiento ni a las condiciones de ejercicio de dichas competencias. No hubo, pues, unificación competencial. Las Instituciones unificadas o comunes siguieron ejerciendo los poderes y competencias que les atribuían cada uno de los Tratados y en las condiciones previstas en cada uno de ellos y en el convenio de unificación.
Con mayor razón no debe confundirse la unificación de las instituciones con la unificación de las Comunidades: esas sucesivas unificaciones institucionales no alcanzaron a las Comunidades Europeas mismas, que siguieron siendo tres organizaciones internacionales con sus tres respectivos tratados fundacionales hasta que en julio de 2002 expiró el plazo de vigencia del Tratado CECA.
Ahora bien, el preámbulo del Tratado de Fusión de los Ejecutivos de 1965 consideraba la fusión de las tres Comunidades como un objetivo final al que sirve la creación de instituciones comunes. Pero el Tratado de la Unión Europea de 1992 (Maastricht), y su reforma de 1997 (Tratado de Amsterdam), desaprovecharon la oportunidad de unificar las Comunidades en una sola y tampoco acometieron la unificación competencial. La Declaración número 23 del Tratado de Niza (2001) señalaba que la simplificación y clarificación del sistema de los Tratados era uno de los objetivos de la reforma del 2004. El fracasado Tratado Constitucional fusionaba la Comunidad Europea y la UE y este avance lo heredó el Tratado de Lisboa de 2007, logrando la unificación institucional de modo que la Unión ha sucedido a la Comunidad Europea, si bien se mantienen separados el Tratado Euratom y sus reglas materiales propias.