De Maastricht a la gran ampliación

7.1. La cuarta ampliación

La cuarta ampliación a Austria, Finlandia y Suecia (antiguos miembros de la EFTA) se abordó al presentar su solicitud de adhesión en 1992 y 1993 (también lo hizo Noruega); las negociaciones finalizaron con la firma del Acta de Adhesión el 24 de junio de 1994 en Corfú. Como se esperaba entre la opinión pública, el pueblo noruego volvió a desautorizar a sus gobernantes rechazando, por segunda vez, en referéndum su ingreso en la Unión Europea. El Acta de Adhesión entró en vigor el 1 de enero de 1995: la Unión Europea, a partir de 1995, se componía de quince Estados miembros.

7.2. El proyecto de Constitución Europea del Parlamento Europeo

La historia más reciente de la idea de elaborar un proyecto de Constitución europea arranca del año 1989 y desde el seno del Parlamento Europeo y de su Comisión de Asuntos Institucionales. Se deducían varios cambios radicales de aquel proyecto de Constitución: en el sistema de fuentes, se diferenciaba entre actos legislativos y actos reglamentarios; en el sistema institucional, se otorgaba al Parlamento Europeo el poder colegislativo en absoluta igualdad con el Consejo. También se preveía un avance importante en la protección jurisdiccional comunitaria de los derechos humanos mediante el «recurso de amparo» ante el Tribunal de Justicia. Finalmente, en la primavera de 1994 ese proyecto de Constitución embarrancó en el mismo PE, pues adolecía de un defecto de partida, su propio nombre, al haber sido bautizado con un término políticamente muy sensible entonces y ahora: «Constitución».

7.3. La Conferencia Intergubernamental de 1996: el Tratado de Amsterdam

La Unión Europea se enfrentaba después de 1993, en el nuevo marco de un renacido y turbulento continente europeo, a dos grandes problemas: ad intra de la Unión, una opinión pública muy crítica, poco compenetrada con el proceso de la integración, y deseosa de una profunda reforma institucional; y ad extra, diez o quince países de la Europa central y oriental (los PECO’s), esperando ver cumplido su deseo de integrarse en la Unión Europea.

La Conferencia Intergubernamental comenzó sus trabajos en marzo de 1996 en Turín (Italia) y los terminó mediante la adopción del Tratado de 2 de octubre de 1997 en la ciudad holandesa de Amsterdam (en vigor desde el 1 de mayo de 1999).

Hubo algunas reformas muy positivas: se hizo una importante extensión y simplificación de la codecisión que afectó al Parlamento Europeo y se ancló a la UE en los principios democráticos del Estado de Derecho, previéndose un sistema de sanciones para el Estado miembro que violase de forma grave y persistente los derechos humanos. Se reconoció expresamente la competencia del Tribunal de Justicia en materia de violación de derechos fundamentales. Se aprobó una nueva numeración para el TUE y el TCE. En materia de PESC los progresos no fueron importantes; sin embargo, la inclusión en el pilar comunitario de un espacio de libertad, seguridad y justicia, junto con una suerte de «comunitarización» del sistema de Schengen (libre circulación de personas sin barreras) fue un progreso muy notable, así como su parcial sumisión al Tribunal de Justicia.

7.4. El Tratado de Niza, la Carta de los Derechos Fundamentales y el debate sobre el futuro de la Unión Europea

Como la Conferencia Intergubernamental de 1996 fracasó en la reforma institucional, se abogó por una nueva reforma urgente y global. Todas las Instituciones y órganos auxiliares compartían, en sus informes previos, una afirmación general sobre la validez de la construcción europea, frente a la posición del ministro de Asuntos Exteriores alemán, J. Fischer (Berlín, mayo de 2000), de que el método de la integración estaba agotado y había que pactar la culminación de este proceso con una Constitución.

En el Consejo Europeo de Colonia (junio de 1999) se acordó redactar una Carta de los Derechos Fundamentales mediante un nuevo método negociador denominado «Convención», consistente en una asamblea compuesta por una importante presencia de las dos legitimidades que conforman la UE, la democrática y la intergubernamental, en sus dimensiones europea y nacional. Había, pues, representantes de los Parlamentos nacionales, del Parlamento europeo, además de representantes delos Gobiernos y de la Comisión.

La CIG terminó sus trabajos adoptando el Tratado de Niza de 26 de febrero de 2001. En la misma ciudad de Niza se acordó solemnemente, por las presidencias del PE, del Consejo y de la Comisión, firmar la Carta de los Derechos fundamentales, elaborada por la Convención. No se incorporaba al Tratado de Niza, sino que se adoptaba como un acuerdo de carácter político y, por tanto, no normativo. El Tratado de Niza entró en vigor el 1 de febrero de 2003 (de nuevo, Irlanda precisó de dos referendos para la prestación del consentimiento).

En el Tratado de Niza se logró modificar el peso de los Estados en las votaciones por mayoría cualificada. También se acordó reducir notablemente las votaciones por unanimidad ampliando los supuestos de mayoría cualificada. En la dinámica ya clásica de reformas continuas, la Declaración número 23, anexa al Tratado de Niza, anunciaba una nueva CIG en el 2004 para la que incitaba a un debate sobre el futuro de la UE, en particular:

1. una delimitación más precisa de las competencias entre la UE y los Estados miembros, que respete el principio de subsidiariedad;
2. el estatuto de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, proclamada en Niza;
3. la simplificación de los Tratados con el fin de clarificarlos y facilitar su comprensión, sin cambiar su significado;
4. la función de los Parlamentos nacionales en la arquitectura europea.

El Consejo Europeo de Laeken, en diciembre de 2001, incluyó una Declaración que abría el debate sin límites. En el 2001 hubo una primera fase de reflexión abierta. A esa fase le sucedió una segunda fase de debate estructurado después del Consejo Europeo de Laeken mediante una Convención sobre el Futuro de Europa, cuya composición estaba formada por una notable representación de los Parlamentos nacionales, Parlamento europeo, representantes de los Presidentes de los Gobiernos, y de la Comisión. Otras Instituciones y órganos auxiliares, así como los Estados candidatos enviaron observadores a la Convención. Como en la primera Convención que elaboró la Carta, la segunda aunaba también las dobles legitimidades intergubernamental y democrática, nacional y europea.

Desde el 28 de febrero de 2002, fecha de apertura de la Convención para el Futuro de Europa, se planteó de nuevo la idea de un texto constitucional, en el sentido de un texto simplificado y único que contuviera todas las reglas fundamentales del sistema político de integración de Estados y pueblos: los derechos y garantías de los ciudadanos frente a las instituciones europeas y la organización de los poderes y funcionamiento de éstas.

7.5. La gran ampliación

El Consejo Europeo de Copenhague, celebrado en junio de 1993, aceptó que los PECO’s (Países de Europa Central y Oriental) se integrarían, si era su deseo, tan pronto como pudieran cumplir las condiciones que la UE requiere (criterios de Copenhague):

1. Que estuvieran dotados de instituciones que garanticen la democracia, el imperio de la ley, los Derechos Humanos y la protección y el respeto de las minorías.
2. Economía de mercado que funcione.
3. Capacidad de hacer frente a la competencia y a las fuerzas del mercado dentro de la UE.
4. Capacidad de responder a las obligaciones del acervo comunitario, incluidos los objetivos de la unión política, económica y monetaria.

En un posterior Consejo Europeo, celebrado en Luxemburgo en diciembre de 1997, se acordaron las condiciones de procedimiento o método de la negociación: sería a un ritmo adaptado a cada candidato, por fases y de acuerdo a su preparación, si bien apenas se cumplieron. El 31 de marzo de 1998 se iniciaron formalmente las negociaciones con diez Estados del centro y este de Europa, y más tarde se incluyó a Bulgaria y Rumania y también a Turquía. Al percibirse tanta distancia entre sus estructuras políticas y jurídicas y las de los Quince, la Comisión Europea desplegó una estrategia reforzada de preadhesión, diseñada para garantizar que adoptasen la mayor parte del acervo antes de la adhesión. Se les exigió hacer cambios en sus estructuras administrativas y económicas (formación y modernización de los funcionarios y de las administraciones, de las empresas y sus ejecutivos) a fin de que puedan garantizar la aplicación efectiva del Derecho Comunitario y se les financió por la UE numerosos programas de asistencia técnica.

En la primera oleada, aún sin cumplir estrictamente los criterios, se admitió de forma bastante laxa a diez Estados. Con la firma el 16 de abril de 2003 del Tratado de Adhesión a la UE culminaba el ingreso de diez Estados del Centro y Este de Europa (República Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia). Dicho Tratado entró en vigor el 1 de mayo de 2004 pasando la UE y sus Comunidades de quince a veinticinco Estados miembros.

Las negociaciones prosiguieron con la misma flexibilidad y manga ancha para Rumania y Bulgaria, y su Tratado de Adhesión se firmó el 25 de abril de 2005 (entró en vigor en 2007). El Tratado de Adhesión de Croacia se firmó el 9 de diciembre de 2011 y entró en vigor el 1 de julio de 2013. El resto de candidatos son Islandia, Macedonia, Montenegro, Serbia y Turquía (si bien en este caso la negociación tiene un lejano horizonte).