Significado y naturaleza de la Unión Europea
La Unión Europea no partía ex novo en 1992 ni es un proceso nuevo de integración tras la reforma hecha en Lisboa en 2007; es una organización internacional que asume todo el acervo de integración y sucede a la Comunidad Europea (como se explicita tras la reforma del Tratado de Lisboa).
Continúa el proceso iniciado en 1951 y 1957. Por ello, el artículo 1 del Tratado de la Unión Europea (TUE), tal como está en vigor, declara que la Unión «se fundamenta» en el Tratado de la UE y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), continuadores del proceso. En efecto, la realidad —política, jurídica, económica, social— de la UE se sustenta en las realizaciones conseguidas mediante las «antiguas» Comunidades Europeas en más de sesenta años de integración económica, social y política por medio del Derecho y en los avances a través de los dos antiguos pilares intergubernamentales de la PESC y los asuntos de interior y justicia.
Los Estados (y, por medio de ellos, la ciudadanía) crearon la Unión Europea sobre el edificio jurídico-político de las Comunidades Europeas. La Unión no es la meta misma de la integración sino «una nueva etapa en el proceso creador de una Unión» (primer párrafo del Preámbulo y art. 1 TUE).
La Unión mantiene la idea y objetivo tradicional de una unión «cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa», que avanza lenta y continuamente hacia una mayor integración sin definir la meta final. La idea de la progresividad y la idea del puente intergeneracional, la idea de que el futuro se construye poco a poco y entre todos, que no hay nada acabado ni cerrado y que las generaciones futuras están llamadas a ser protagonistas del proceso, condensa toda una filosofía política.
La Unión es una organización internacional constituida por Estados democráticos de los que recibe las competencias para alcanzar los objetivos comunes que aquéllos quieren lograr. Se enuncia así el principio básico y clásico de todos los Tratados constitutivos de organizaciones internacionales: el principio de atribución de competencias (art. 5 TUE). Son los Estados, y por medio de ellos los ciudadanos, quienes han dotado de competencias a la Unión. La Unión Europea no ha sido ni es un poder originario creado a partir de un acto constituyente popular; no es un Estado nitiene como horizonte un Estado federal unificado.
La UE no es un Estado federal, aunque sólo sea por el hecho de que ni tan siquiera es un Estado.
Es una organización internacional intergubernamental, ciertamente muy distinta a las Organizaciones clásicas; es una organización internacional original, única. La UE es un ente jurídico-internacional y político atípico; esta asociación de Estados soberanos no tiene en el horizonte sustituir a los Estados soberanos.
La creación de la Unión Europea no cambia ni transforma la naturaleza política y jurídica del proceso iniciado en 1950; sigue siendo una asociación voluntaria de Estados soberanos a la que se dota de competencias concretas y limitadas que puede ejercer en las condiciones establecidas en los tratados internacionales que la regulan. No podía ser de otra manera entre Estados que siguen siendo soberanos e independientes en el orden internacional.
La voluntad de los Estados miembros ha nutrido siempre un proceso de integración que no comenzó con el fracasado Tratado constitucional. Esa voluntad de los Estados es una condición sine qua non del sistema. Sin un pacto entre los Estados no se da vida a normas originarias o constitutivas. Nuestros Estados, nuestros gobiernos democráticos, son el poder constituyente intergeneracional constante.
El Tratado de la Unión deja claro que los Estados miembros, soberanos e independientes, permanecen como tales y que esta entidad política internacional hunde sus raíces y sus límites en el Derecho Internacional. Que seguimos en el marco de una Organización internacional y de un modelo de federalismo internacional y, por tanto, en el laxo marco del Derecho Internacional. La verdadera naturaleza de la Unión Europea y su Tratado sigue anclada en el Derecho de las Organizaciones internacionales. Como dijo el Consejo Constitucional francés en su Decisión de 19 de noviembre de 2004, sobre la compatibilidad del fracasado Tratado constitucional con la Constitución francesa, ni tan siquiera el uso del término «Constitución» cambiaba la naturaleza de «organización internacional» de la UE.
En efecto, el TUE mantiene su carácter de organización internacional sin definir ni orientarse hacia contornos políticos federales, máxime teniendo en cuenta las continuas ampliaciones, el fracaso del Tratado constitucional de 2004, las tensiones de la globalización y la tendencia a un fuerte control intergubernamental.