Principios fundamentales de la Unión Europea

7.1. Principio de la Democracia

La Unión y sus Estados miembros se comprometen con el principio de la democracia (arts. 2 y 9 a 12 TUE). Se parte del compromiso democrático de los propios Estados miembros. La condición democrática es un requisito para el ingreso y la permanencia en la UE con un sistema de control en caso de desviación (art. 7 TUE).

La Unión se basa en la democracia representativa. La mayor democratización del proceso de integración ha sido un objetivo constante desde la fundación y muy perceptible a partir de los años setenta al adoptarse el Acta que permitió elegir el Parlamento europeo mediante sufragio universal directo (Acta Electoral de 1976) o el aumento lento y constante de sus atribuciones, presupuestarias primero, y legislativas y de control político, después. Tras la reforma de Lisboa, prácticamente se garantiza la igualdad entre el Consejo y el Parlamento europeo, eliminando todo déficit democrático en el poder decisorio.

La UE es una democracia representativa, en la que los ciudadanos de los Estados miembros están representados directamente en el Parlamento europeo, mediante elecciones cada cinco años por sufragio universal directo, así como, indirectamente, en el Consejo Europeo por el Presidente del Gobierno de cada país y en el Consejo por un miembro del Gobierno de cada Estado (art. 10.2 TUE).

Tenemos derecho a participar en la vida democrática de la Unión (art. 10.3 TUE) eligiendo a nuestros representantes en el Parlamento; a su vez, como ciudadanos que participamos en organizaciones socio-económicas (sindicales, empresariales, medioambientales, de defensa de intereses diversos) también estamos indirectamente representados en el Comité Económico y Social; o como vecinos de municipios y regiones, estas organizaciones territoriales también pueden hacer llegar esos intereses específicos ante el sistema de decisiones de la UE por medio del Comité de las Regiones.

La UE se compromete a abrir cauces de participación de la ciudadanía de la UE como son los libros verdes de consulta abierta a la ciudadanía y los libros blancos que sintetizan sus posiciones y las opciones de la Comisión. Se prevé la posibilidad de la presentación de una propuesta legislativa a la Comisión mediante la iniciativa popular de al menos un millón de firmas de ciudadanos de diversos Estados (art. 11.4 TUE).

Como sistema democrático se proclama la igualdad de los ciudadanos de la UE, cualquiera que sea su nacionalidad; tendrán igual trato o atención por parte de las instituciones, órganos y organismos (art. 9 TUE).

Los Parlamentos nacionales, máxima representación de la soberanía nacional de los ciudadanos de los Estados miembros, no han estado del todo ajenos pero ahora se refuerza su participación e influencia en determinadas decisiones para aumentar la participación y el control democrático (art. 12 TUE).

También el compromiso democrático informa la acción exterior de la UE y fundamenta una política de condicionamiento de la cooperación de la UE con terceros Estados (art. 21 TUE, cláusulas de condicionalidad democrática insertas en numerosos convenios internacionales).

7.2. Principio del respeto a los Derechos Humanos

Un eje básico de las relaciones del triángulo federal (Unión, Estados, ciudadanos) es el compromiso de la Unión con el principio del respeto a los derechos fundamentales (art. 6.3 TUE).

Este compromiso se reconoció por vez primera en el Tratado de Maastricht siendo tal compromiso una codificación del acervo jurisprudencial (sentencia Nold de 14 de mayo de 1974).

Así pues, el TUE consagró solemnemente los «patrones» normativos que el Tribunal venía exigiendo desde 1974 a los actos de las Instituciones so pena de nulidad: todo acto de la Unión para ser conforme a Derecho debe respetar los derechos fundamentales, tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos de 1950 y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho de la Unión.

El principio del respeto a los derechos humanos se vio fortalecido y precisado tras la aprobación en Niza de la Carta de los Derechos Fundamentales de diciembre de 2000; y sobre todo porque tras la reforma de 2007, se declara en el artículo 6.1 TUE que la Carta —readaptada el 12 de diciembre de 2007— forma parte del Derecho que hay que aplicar con el mismo valor que los Tratados.

Se reconoce la obligatoriedad de la Carta de los Derechos Fundamentales para las Instituciones y los Estados miembros, incluido el poder judicial, si bien se aceptan ciertas excepciones para Reino Unido y Polonia.

A pesar de las concesiones, el respeto a los derechos humanos es un valor que se concreta en la Carta de los Derechos fundamentales. La Carta representa la formulación jurídica mínima de esos valores y permitirá examinar, sin las ambigüedades políticas de los conceptos generales, la actuación de cada Estado miembro y de las instituciones y organismos de la UE y decidir si vulneran o no su obligación de respeto a los derechos humanos y del pluralismo político a los fines de prevenir y sancionar en el caso de desviación democrática de un Estado miembro (art. 7 TUE).

El respeto a los derechos humanos y al principio democrático tiene una dimensión interna muy importante. Es una exigencia para permanecer en la UE. El respeto a esos principios debe ser continuado y para ello la UE alza un sistema «operativo» para evitar que sus principios queden relegados a la retórica política; si un Estado miembro se apartara de la senda democrática, la UE dispone desde 1997 (reforma introducida al TUE por el Tratado de Amsterdam) de medios jurídicos para prevenir las violaciones a los derechos humanos por parte de sus Estados miembros y, llegado el caso, sancionarlas (arts. 7 TUE y 354 TFUE).

El respeto a este principio tiene también una dimensión externa (art. 49 TUE): su respeto es una exigencia formal para el Estado que desee adherirse a la UE, si bien la UE no ha sido consecuente al examinar las candidaturas de algunos Estados que ingresaron en 2004 y 2007. Incluso debería ser tenido en cuenta por la UE en sus relaciones con los terceros Estados cuando acuerda relaciones convencionales económicas y comerciales (art. 3.5 TUE).

7.3. Principio de igualdad de los Estados miembros

El principio de Derecho Internacional relativo a la igualdad soberana de los Estados ha estado implícito en buena parte del sistema desde sus inicios, si bien con ciertos límites. Todos los Estados miembros de la UE, independientemente de su población o riqueza, de su participación en la fundación del proceso integrador o de su contribución a la creación y financiación de la UE, son iguales en derechos y obligaciones. El Tratado lo introduce de forma expresa por vez primera (art. 4.2 TUE), tomándolo del fracasado Tratado constitucional.

Igualdad significa que las normas de los Tratados se formulan de forma abstracta para todos los Estados miembros al margen de consideraciones relativas a las características de cada Estado miembro. Ahora bien, como en el orden interno y en el internacional, este principio, siendo importante, es de carácter formal y general y no impide estatutos diferenciados en situaciones objetivas aceptados por todos en los Tratados mismos.

Igualdad debe haber entre los Estados miembros y la hay en la atribución de competencias internas: todos los Estados ceden el ejercicio de los mismos poderes, independientemente de sus estructuras internas de distribución del poder aunque el impacto económico, social y jurídico no sea igual. La cláusula de reciprocidad o de cumplimiento mutuo de las obligaciones en relación con la Unión Europea sólo tiene sentido en relación con la atribución de competencias que los Tratados exigen por igual a todos los Estados (aunque se reconocen estatutos particulares en ámbitos como la moneda, las relaciones exteriores o la cooperación penal y policial). Los poderes y ámbitos de actuación de las Instituciones son fruto de una atribución paritaria.

Igualdad debe haber entre los Estados miembros en la obligación de cumplir íntegramente los compromisos jurídicos adquiridos (salvo regímenes especiales para algunos Estados miembros pactados en el Tratado o sus protocolos o en específicas normas derivadas). Ahora bien, no se permite alegar normas internas como justificación del incumplimiento de normas europeas, ni alegar el incumplimiento de otros Estados para excusar el propio ilícito. Cada Estado miembro, por sí e individualmente, debe cumplir sus obligaciones; no cabe, pues, el principio de reciprocidad. Al aceptar los compromisos de los Tratados de la Unión, los Estados en ningún precepto han condicionado, ni expresa ni tácitamente, sus obligaciones al cumplimiento por otros o todos los Estados miembros. El Tribunal de Justicia jamás ha aceptado exonerar de responsabilidad por infracción a un Estado que se excusa en el incumplimiento de otro.

Por otra parte, el principio de la igualdad de los Estados no ha sido un principio rector del sistema institucional europeo y solamente debe ser acogido con matices y algunas derogaciones justificadas debido especialmente a que se trata de una organización internacional de características singulares, en cuyas Instituciones los Estados miembros siempre han participado en diferente medida.

El principio de igualdad requiere el derecho de todos los Estados a formar parte o estar representados por sus nacionales en las instituciones en las mismas condiciones, pero su contribución a la decisión puede variar (voto ponderado o proporcional a su población; número de representantes diferentes en el Parlamento Europeo, CES, CDR, etc.).

Por ello, el principio de igualdad de los Estados se debe ponderar y compensar en ocasiones con el principio de la democracia o con otras consideraciones (principio de eficacia, por ejemplo, en el ámbito jurisdiccional y monetario), o en razón del carácter unipersonal de ciertos cargos (Defensor del pueblo europeo, futuro Fiscal europeo).

7.4. Principio del respeto a la identidad nacional de los Estados miembros

Este principio se incluyó por vez primera en 1992 con ocasión del Tratado de Maastricht aunque no con tanto detalle y compromiso como tras la reforma operada por el Tratado de Lisboa (art. 4.2 TUE). En efecto, se concretan de forma no exhaustiva los elementos fundamentales de la identidad nacional: comprenderá las estructuras políticas y constitucionales de los Estados, incluidas la organización de los poderes públicos en los planos nacional, regional y local, sus funciones esenciales relacionadas con la defensa de su integridad territorial, el orden público y la seguridad nacional, remachando que dicha seguridad es competencia exclusiva del Estado miembro.

La pertenencia a la Unión no disminuye el derecho de auto-organización de cada Estado miembro.

Todo Estado miembro decide libremente sobre su constitución nacional, su forma de Estado, la organización de sus poderes, su lengua o lenguas, su cultura, etc., con el lógico condicionante de que permitan al Estado y a sus entidades subestatales seguir estando en condiciones de cumplir sus superiores obligaciones con la UE; de lo contrario, el Estado miembro tiene la opción de la retirada (art. 50 TUE).

La personalidad política, lingüística, étnica y cultural de cada uno de los pueblos de la Unión tiene cabida dentro de ésta. Un límite o condicionante a esa personalidad política y al ejercicio de las funciones esenciales del Estado es que sus miembros deben respetar los valores que sustentan la Unión.

No se debe deducir del respeto a la identidad nacional un irrestricto principio de no injerencia en los asuntos internos del Estado miembro. Por sus propias características, los ámbitos de competencias de la Unión son muy amplios y complejos y penetran sutilmente en todo el tejido económico, social y jurídico-político y condicionan acendradas tradiciones, fueros, autonomías fiscales, etc.

La identidad nacional significa también la permanencia de los Estados en tanto que Estados soberanos e independientes —comprometidos con sus obligaciones europeas— como una condición para la existencia misma de la Unión. Esa identidad política es también un límite al sistema de revisión de los Tratados (las revisiones deberán respetar esa personalidad definitoria de cada Estado) y se refleja en la necesidad de la autorización de los Parlamentos nacionales (o su no oposición) antes de cualquier reforma de los Tratados (revisión ordinaria, simplificada o flexible).

La UE se basa en la permanencia de sus Estados miembros como Estados independientes y soberanos que han decidido libremente, con arreglo al Tratado, ejercer conjuntamente algunas de sus competencias en el respeto a su identidad y a sus funciones como Estados soberanos. En efecto, el artículo 4.2 muestra, una vez más, que la Unión es una asociación internacional de Estados soberanos, que conservan sus prerrogativas y características internacionales de Estados. Como señalara Paz Andrés «el respeto a la identidad nacional es [...] el respeto de la estatalidad» (2003, p. 7).

Esos elementos de identidad nacional deberán respetarse por la Unión cuando ejerza sus competencias. Algunas normas del derecho primario tienen en cuenta esos elementos de identidad (así el art. 8 del Acto relativo a las elecciones del Parlamento Europeo, tal como fue modificado en 2002; o las normas sobre cooperación judicial penal). En buena medida las Directivas permiten un espacio apreciable para las tradiciones político-jurídicas de los Estados miembros. El principioforma parte de la legalidad de los actos de las Instituciones, aunque no siempre sea fácil demostrar cómo una norma de la Unión pueda borrar o quebrantar esos elementos de identidad.

Sin embargo, el respeto a la identidad nacional y las funciones esenciales del Estado no debe ser interpretado ni como una cláusula de excepción que permita disminuir la obligación que tienen los Estados de respetar las disposiciones de los Tratados, ni como una reserva de competencias nacionales, reconociendo que será el Tribunal de Justicia el que dilucide si las Instituciones vulneran un margen razonable de apreciación.

Conviene puntualizar que el Tratado exige el respeto a la identidad nacional y a cambio nunca se refiere expressis verbis a una identidad europea en cuanto tal, aunque el propósito de la integración haya sido y es fomentar los elementos que nos unen y nos singularizan frente a otros continentes. No hay una identidad europea que deba respetarse y protegerse, pero sí una identidad nacional de Estados singulares que debe ser respetada. El pueblo es un elemento constitutivo propio de cada Estado y no es un elemento constitutivo de la UE.

El respeto a la identidad comporta el respeto a las funciones esenciales del Estado para garantizar su integridad territorial y seguridad nacional. La Unión no es posible sin Estados soberanos que asuman, entre otras funciones, garantizar la seguridad interior y exterior de su territorio, es decir, que creen y aseguren las condiciones de paz y de justicia para que los derechos y libertades de las personas puedan ser ejercidos y garantizado el cumplimiento del Derecho.

Por tanto, el Estado puede utilizar todos los medios del Estado de Derecho para defenderse en caso de disturbios, actos de sedición o rebelión, amenazas o violaciones de su integridad territorial, amenazas o actos terroristas, etc. Es más, puede recabar la solidaridad de la Unión y sus Estados miembros.

Los Tratados ofrecen al Estado miembro suficientes fundamentos jurídicos en el respeto del Derecho de la Unión para que excepcionalmente, y mientras dure esa situación, se desmarque de aquellas normas europeas que le puedan impedir cumplir sus funciones esenciales (así, los arts. 42.7 y 50 TUE; arts. 72, 78.3, 82.3, 222, 347 TFUE). El orden jurídico de la Unión jamás será un impedimento para que en los casos necesarios el Estado recurra a todos los medios jurídicos que permite el Estado de Derecho para su autoconservación y para decidir libremente sobre su convivencia en paz y su futuro.

No hay propiamente un territorio de la Unión; la UE y sus Tratados solo tienen un «ámbito de aplicación territorial» (arts. 52.2 TUE y 355 TFUE). El territorio es de cada uno de los Estados miembros y éstos tienen un derecho inherente a defenderlo, así como pueden disponer libremente del mismo y pueden aumentarlo o disminuirlo de conformidad con el Derecho internacional. Una pérdida de territorio por parte de un Estado miembro, creándose un nuevo Estado, consecuencia de una secesión, pactada o no, conlleva automáticamente —como ha declarado la Comisión en reiteradas ocasiones— que en el territorio independizado se dejan de aplicar los Tratados de la UE y queda fuera de la UE, debiendo el nuevo Estado, si desea ingresar, solicitar y seguir el procedimiento de adhesión (art. 49 TUE).

7.5. Principio de cooperación leal

El principio de cooperación leal (o colaboración leal) rige con carácter general la totalidad de las relaciones entre los Estados y la Unión. Es un principio constitucional porque refleja la estructura política, jurídica y económica de la UE y facilita la organización de los poderes. Siempre ha estado expreso en los Tratados desde la fundación misma de las Comunidades Europeas en 1951 y 1957.

El artículo 4.3 TUE es una expresión formal y limitada de ese principio. En efecto, su formulación literal no es muy diferente de la obligación que se recoge en otras organizaciones internacionales o del principio pacta sunt servanda. Sin embargo, a partir de ese precepto en el que se recogen determinadas obligaciones generales dirigidas a los Estados miembros, el Tribunal de Justicia ha tejido un complejo principio general de Derecho inherente a la estructura política y jurídica de la Unión. En centenares de sentencias se ha referido a este principio de colaboración leal. Este principio «se encuentra en la base del sistema comunitario» y rige «las relaciones entre la UE y sus Estados miembros», así como de éstos con las Instituciones y las relaciones de éstas entre sí.

Los tres deberes generales que se derivan del artículo 4.3 TUE:

1) Colaboración activa o deber de adopción de todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento del Derecho de la Unión (originario y derivado): cada Estado miembro, de conformidad con el principio de autonomía debe ejecutar el Derecho de la Unión en su territorio, adoptando la medidas necesarias para asegurar la plena eficacia de las disposiciones de la Unión y garantizando la tutela de los derechos que reconocen a los particulares.

Tiene especial importancia en la fase de ejecución del Derecho de la Unión, debido a que los Estados miembros gozan de autonomía institucional y procedimental al tiempo que están obligados a asegurar una aplicación uniforme.

2) Deber de abstención de adoptar todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines de los Tratados. Precisamente, el deber de colaboración impide a los Estados miembros adoptar disposiciones contrarias a los compromisos asumidos. La primera sentencia que se refirió al deber de colaboración leal fue la sentencia Costa c. ENEL (15 de julio de 1964, 6/64) relativa al respeto de la primacía del Derecho de la Unión. Ahora bien, su amplia formulación no se limita sólo a impedir que se adopten normas nacionales contrarias a normas de la Unión, sino que establece una obligación amplia de abstención a fin de no perjudicar a los objetivos de los Tratados. Y, por otra parte, no toda infracción del Derecho de la Unión comporta deslealtad.

La violación de este principio se refiere a comportamientos de los Estados que reflejen «un desvalor particular» (J. Laso: 197) o en palabras del Tribunal de Justicia una violación caracterizada e inadmisible que afecte a las bases mismas del ordenamiento comunitario.

3) Deber de facilitar a las Instituciones el cumplimiento de sus misiones. Este deber se concreta fundamentalmente en la obligación de los Estados miembros de facilitar las informaciones que requieran las Instituciones para el adecuado desarrollo de sus misiones. En relación con este deber, el Tribunal ha aceptado la aplicabilidad autónoma de este precepto.

Durante tiempo, se vio en ese principio un mecanismo que permitía reforzar la eficacia de otras obligaciones del Tratado o de obligaciones que se deducían de su sistema general. La jurisprudencia afirmó que «esta disposición enuncia una obligación general de los Estados miembros cuyo contenido depende en cada caso concreto de las disposiciones del Tratado o de las normas que se derivan de su sistema general». Sin embargo, también puede tener una aplicación autónoma como se ha señalado.

Los deberes concretos de la obligación de colaboración se encuentran vinculados estrechamente con las diversas situaciones a las que se aplica y puede afectar a una serie indefinida de situaciones, por ejemplo:

• obligación de alcanzar los objetivos de la Unión: lograr una integración cada vez más estrecha aceptando los principios de progresividad o evolutivo y profundización en la integración;
• el Estado debe contribuir con su presencia y participación en las Instituciones;
• los Estados tienen el deber de llegar a un acuerdo en las Conferencias Intergubernamentales;
• los Estados miembros no pueden ejercer sus competencias, incluso en ámbitos no atribuidos a la Unión, si causan perjuicio a los intereses de ésta;
• la Comisión tiene el deber de facilitar la ejecución de las disposiciones de la Unión y colaborar con los órganos estatales encargados de la aplicación del Derecho de la Unión;
• los Estados miembros tienen el deber de actuar como gestores del interés común.

7.6. Principio de solidaridad

A la Unión se le confía la misión de organizar de modo coherente y solidario las relaciones «cada vez más estrechas» entre los Estados miembros y sus pueblos. La solidaridad es un fundamento de la unión (art. 2 TUE) y un propósito («acrecentar la solidaridad entre sus pueblos», Preámbulo). Su significado no se encuentra definido con precisión en el ámbito político y jurídico.

Subyace a esta obligación de solidaridad la existencia de unos valores e intereses comunes, unos vínculos de interdependencia, unos objetivos y proyecto de convivencia. La defensa de los intereses nacionales (en el Consejo o en el Consejo europeo) es legítima y este principio no impide su defensa.

La insolidaridad se manifiesta cuando se defienden intereses nacionales perjudicando de forma desproporcionada los objetivos comunes. Pero también si la actuación de un grupo de Estados miembros o alguna Institución perjudicase sin motivo los intereses de un Estado miembro sería contraria a este principio básico. Como señala J. Laso «el criterio esencial es el equilibrio difícil de apreciar entre el interés comunitario y estatal» (2000: 36).

Los Estados miembros no sólo deben cumplir íntegramente sus obligaciones jurídicas, sino hacer frente a compromisos más amplios de carácter político y económico. Este principio, en su vertiente económico-financiera, se ha venido asentando hace ya tiempo mediante la política regional y el marco más amplio de la cohesión económica y social, así como en materia presupuestaria.

El principio de solidaridad (incluido el de coherencia y cohesión económica y social) es un principio político fundamental, pero no es un principio del ordenamiento jurídico en el sentido de que se pueda invocar para cuestionar la legalidad de una norma de la Unión.

El Estado miembro tiene derecho a defender el orden y la integridad territorial por sí mismo; es un derecho inherente a su condición de Estado. Pero además, al pertenecer a un conjunto integrado política y jurídicamente, tiene derecho a la solidaridad del grupo, de la Unión. La Unión y los Estados miembros «actuarán conjuntamente con espíritu de solidaridad» en caso de ataque terrorista,o de catástrofe natural o de origen humano (art. 222 TFUE). Se tomarán medidas (de colaboración, de información compartida) para prevenir ataques terroristas, proteger a la población y a las Instituciones democráticas y prestarle la asistencia que solicite el Estado miembro afectado, incluidos los medios militares.

Si la situación es más grave aún, es decir, si un Estado miembro es objeto de una agresión armada en su territorio, debe poder recibir la ayuda y asistencia de los demás Estados miembros con todos los medios a su alcance, incluidos los militares (art. 42.7 TUE). Este precepto supone que, por vez primera, un tratado de la UE incluya una cláusula de ayuda mutua o legítima defensa colectiva fundada en el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas y, por tanto, siguiendo el procedimiento establecido internacionalmente. Hasta ahora el pacto de ayuda mutua en caso de guerra sólo se incluía en el Tratado del Atlántico Norte (OTAN). De todos modos, al Tratado Atlántico y a sus organismos se remite para la ejecución de ese compromiso de ayuda mutua en caso de agresión.

7.7. Principio de transparencia y proximidad

A raíz de la adopción del Tratado de Maastricht, se encendió el viejo debate sobre la absurda y gratuita complejidad del sistema de la Unión y la oscuridad de su proceso decisorio. El objetivo de una mayor transparencia en la toma de decisiones y su mayor apertura hacia la ciudadanía se ha hecho insistente en esta década. Ahora esa idea se reforzó de forma programática tras la reforma por el Tratado de Amsterdam: así, el artículo 1 del Tratado de la Unión Europea añade que las decisiones serán tomadas en la UE «lo más abiertamente posible», además de la forma más próxima posible a los ciudadanos. Es verdad que la idea de transparencia no es fácil de concretar jurídicamente y tiene mucho que ver con el modo de ejercer una competencia.

La exigencia de transparencia aparece como la condición para alcanzar una mayor democratización y para atraer el interés del ciudadano sobre un proceso que no puede continuar avanzando, incluso peligra el acervo logrado con el esfuerzo de tantas generaciones, si éste no alcanza unos adecuados niveles de proximidad y transparencia. Una Declaración anexa al Tratado de Maastricht proclama que «la transparencia del proceso de decisión refuerza el carácter democrático de las Instituciones, así como la confianza del público en la Administración», y sugiere medidas sobre el «acceso del público a la información de que disponen las Instituciones». Ya se han aprobado normas y códigos de conducta sobre el acceso a los documentos, se han presentado reclamaciones y se han proseguido procesos judiciales. También los libros «verdes» (con preguntas a la sociedad) y «blancos» con las respuestas y opciones elegidas es una forma adecuada de transparencia.

Hay que destacar la elaboración de un programa anual de trabajo que permite conocer las prioridades legislativas para cada período y calendarios trimestrales que detallan el ritmo de la acción normativa. A su vez este programa se debate y se acuerda en el Parlamento Europeo. Este programa legislativo anual incluye todas las propuestas legislativas nuevas y los documentos prelegislativos y complementarios. Se comunica a los Gobiernos, a los Parlamentos nacionales, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, y puede ser revisado al comienzo del segundo semestre del año. También facilita la transparencia y la proximidad al ciudadano la mejorade la calidad de la redacción de la legislación.

Por otra parte, el Consejo celebra debates abiertos sobre los programas de trabajo de la Presidencia y de la Comisión, sobre cuestiones fundamentales de interés de la Unión y sobre nuevas propuestas legislativas de importancia. El Consejo Europeo de Sevilla (2002) abrió al público las sesiones del Consejo en las que decida en codecisión con el PE y es una exigencia jurídica desde la reforma de Lisboa.