La doble legitimidad de la Unión Europea

Aunque no se dice expresamente en el artículo 1 del TUE, tal como se ha modificado por el Tratado de Lisboa, el proceso de integración ha estado y está imbuido y se fundamenta en la doble legitimidad democrática e internacional.

Es lo que ha distinguido a las Comunidades Europeas de otras organizaciones internacionales; es el plus que ya reflejaba el Tribunal de Justicia en sentencias capitales como Van Gend en Loos , de 5 de febrero de 1963, o Costa c. ENEL, de 15 de julio de 1964. Ya entonces, el Tribunal afirmaba que el proceso de la integración europea «contempla a los pueblos» y les convoca a participar en el mismo mediante «la creación de órganos» en los que los pueblos están llamados a colaborar. Desde los años sesenta era ya una «Comunidad de pueblos y de Estados» con doble legitimidad reconocida.Esta contribución del Tribunal fue esencial para la fundamentación del sistema de integración.

Aunque la nueva redacción no incluye el expreso reconocimiento a la doble legitimidad del proceso, es innegable por sus propios orígenes históricos después de la Segunda Guerra Mundial: aspiración ampliamente querida por los pueblos europeos democráticos, base popular o democrática a la que se unió la voluntad de los Estados. El consentimiento de Estados y pueblos, en acepción más contemporánea, ciudadanos, impregnó la fundación de las Comunidades Europeas, no sólo por el hecho de que los Tratados constitutivos requirieran entonces y hoy la ratificación de los Parlamentos nacionales (así como en las revisiones posteriores y en el control del principio de subsidiariedad), sino por el hecho de que en su estructura institucional misma y en el proceso de decisión se diera cabida a la ciudadanía de los Estados con su presencia en el Parlamento Europeo, en el Comité Económico y Social (como reconociera el Tribunal de Justicia en otra sentencia de 29 de octubre de 1980, Maizena 138/79). Por ello, el respeto a la doble legitimidad se observa en el proceso decisorio y de revisión pues en ambos tienen que confluir el acuerdo de instituciones dotadas de legitimidad internacional (el Consejo, el Consejo europeo) y de legitimidad democrática (el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales) que encarnan las dos legitimidades para la aprobación de normas de Derecho derivado y las normas nuevas de los Tratados.

Desde el origen del sistema de integración el principal destinatario de las normas de la UE no son los Estados miembros sino la ciudadanía y las personas jurídicas (principio del efecto directo) por lo que disponen de un acceso directo o legitimidad activa al sistema jurisdiccional de la UE en determinadas condiciones. A su vez se viene fomentando el sentimiento de ciudadanía compartida mediante un estatuto de derechos ciudadanos y una común Carta de Derechos fundamentales, o mediante las disposiciones sobre los principios democráticos y la participación en igualdad de la ciudadanía de la UE, además de una apreciable preocupación por la implicación real ciudadana en el proceso de decisión mediante sus sugerencias y respuestas a los libros «verdes» y en las iniciativas legislativas ciudadanas.