La cooperación reforzada

Desde hace más de una década se viene hablando de unos desarrollos desiguales del proceso de la integración con fórmulas bien gráficas, aunque de significados muy distintos: una Europa «a la carta», de «varias velocidades», de «geometría variable», etc. Se simbolizan así diversas actitudes de los Estados miembros en relación con la profundización en la integración, marcadas por el deseo de acelerar o de frenar el logro de los objetivos de la Unión. Y se empezó a aceptar en los años setenta y ochenta del pasado siglo que algunos Estados miembros puedan y quieran avanzar más que otros y que no se debe impedir esa opción. La cooperación reforzada se inscribe, pues, en la vieja dialéctica ampliación-profundización.

Las cooperaciones reforzadas son «opciones a la carta» para avanzar; se le despoja de la perspectiva negativa al enfatizar sobre los Estados miembros que desean integrarse más y que escogen aumentar sus compromisos para avanzar y no para desmarcarse de los objetivos con estatutos derogatorios (a diferencia de lo sucedido en Maastricht). Cabe, pues, ver aspectos positivos en esos regímenes específicos y en la cooperación reforzada en general, puesto que significa que no caben vetos ante una revisión o una nueva iniciativa normativa cuando hay una amplia y decidida voluntad en los restantes Estados miembros de seguir avanzando.

No obstante, se observan aspectos negativos. Se rompe la unidad de objetivos. El acervo común se hará difuso. La situación jurídica de cada Estado miembro será atípica, de modo que los estatutos jurídicos de los Estados miembros y de sus pueblos serán diferentes entre sí: los derechos y obligaciones serán variables, de contornos irregulares y a discreción.

La cooperación reforzada se reguló por primera vez en el Tratado de Amsterdam. Pero el régimen establecido estaba plagado de rígidos requisitos que la hacían inviable. Por ello, uno de los aspectos más encomiables de las reformas introducidas en el Tratado de Niza fue el nuevo régimen de la cooperación reforzada. Tras la reforma por el Tratado de Lisboa se confirma que es un mecanismo de ejercicio de competencias atribuidas y un mecanismo de integración residual o subsidiario. Pero en ningún caso es mecanismo de revisión simplificada.

Por un lado, se establece un marco jurídico general para toda cooperación reforzada (art. 20 TUE) y, por otro, unas disposiciones específicas, además de preverse una cooperación «estructurada» en el ámbito de la defensa (art. 46 TUE).

El marco general se refiere a la necesidad de impulsar los objetivos de la Unión, proteger y servir a sus intereses y reforzar su proceso de integración, existencia de un umbral mínimo de Estados, ser un último recurso, respetar la coherencia interna y externa y carácter abierto de la cooperación.También debe respetar ciertos límites materiales:

1. respeto a los Tratados y al marco institucional;
2. no debe sobrepasar la atribución de competencias, pues es obvio que una cooperación reforzada solo se puede iniciar en el ámbito de competencias ya atribuidas a la UE, como lo ha confirmado el Tribunal de Justicia en la sentencia Pringle;
3. no perjudicará al mercado interior ni a la cohesión económica, social y territorial;
4. no debe constituir un obstáculo ni una discriminación a los intercambios ni provocar distorsiones en la competencia entre los Estados miembros.

No está restringida a ámbitos que se aprueben por mayoría y, como ha confirmado el Tribunal de Justicia, no se limita «la facultad de recurrir a una cooperación reforzada al supuesto de que uno o varios Estados miembros declaren que aún no están preparados para participar en una acción legislativa de la Unión en su conjunto». La noción de último recurso, en la opinión del Tribunal, se refiere a «las situaciones en las que sea imposible adoptar tal normativa en un plazo previsible», debiendo el Consejo examinar con diligencia e imparcialidad los elementos pertinentes a este respecto y si la conclusión a la que llegó está suficientemente motivada». Sin embargo, el conjunto de requisitos y en especial los de servir a los objetivos, reforzar el proceso de integración o no perjudicar al mercado interior ni a la cohesión son interpretados con excesiva gran discrecionalidad por parte del Tribunal.

Su procedimiento detallado se regula en los artículos 326 a 334 TFUE y ya ha sido utilizado para aprobar algunas normas mediante este procedimiento (ley aplicable al divorcio y separación judicial y patente única europea).

La posibilidad de desencadenar una cooperación reforzada es ante todo un instrumento de presión que puede ser un arma útil en la negociación, sin olvidar la tentación de intentar progresar fuera de los Tratados sobre la base de acuerdos de Derecho Internacional entre los Estados miembros interesados en un particular régimen jurídico «siempre que los compromisos asumidos por los Estados miembros contratantes en el marco de tal acuerdo respeten el Derecho de la Unión», pues les «está prohibido... [que] celebren entre sí un acuerdo que pueda afectar a reglas comunes o alterar el alcance de éstas» (sentencia Pringle).