Significado de la institución de la ciudadanía de la Unión Europea

La ciudadanía de la Unión ocupa un lugar destacado en los Tratados. En el Preámbulo del TUE, los Estados miembros se manifiestan «resueltos a crear una ciudadanía común a los nacionales de sus países».

En el Tratado de Maastricht se consumaba un giro decisivo: la ciudadanía y los derechos que comporta tienen como finalidad servir al ciudadano, que se constituye en objetivo mismo de la integración europea, en el objetivo reencontrado de una «unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa».

El artículo 20 TFUE proclama que «Se crea una ciudadanía de la Unión. Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro» (también el art. 9 TUE reitera parte de ese contenido).

De este modo, todos los nacionales de los Estados miembros van a gozar de un vínculo jurídico común que les liga a la Unión Europea. En definitiva, la creación en 1992 de la ciudadanía de la Unión Europea supuso una novedad doble:

1. porque traspasa la barrera económica y crea derechos vinculados al ejercicio del poder en el marco de una Unión Europea de carácter político;
2. porque crea una institución jurídica nueva al servicio del ciudadano en la que se encuadran esos derechos fuera de todo vínculo nacional.

2.1. Ciudadanía de la Unión Europea y nacionalidad de un Estado miembro

El artículo 20.1 TFUE, segundo párrafo, atribuye automáticamente la ciudadanía de la Unión a los nacionales de los Estados miembros; se reitera su carácter «complementario» y no sustitutiva de la ciudadanía nacional en el tercer párrafo (también en el art. 9 TUE). De este precepto se derivan varias consecuencias importantes.

La primera, es que la nueva categoría no elimina o sustituye a la institución clásica de la nacionalidad o ciudadanía «estatal». La ciudadanía de la Unión presupone la ciudadanía de un Estado miembro y coexiste indisolublemente con aquélla. Tal como afirma el Preámbulo del Tratado, es «una ciudadanía común», pero no exclusiva, que se funda sobre el mantenimiento de las nacionalidades.

La segunda es que se establece un vínculo indisoluble entre nacionalidad de un Estado miembro y ciudadanía de la Unión. La posesión de la nacionalidad de un Estado miembro es una condición sine qua non para disfrutar de la calidad de ciudadano de la Unión. En contrapartida, si se pierde la condición de nacional de un Estado miembro se pierde automáticamente la ciudadanía de la Unión.

Dado que ninguna norma de la Unión regula la atribución de la nacionalidad ni la UE tiene tal competencia, significa que los Estados miembros consideran que el reconocimiento y concesión de la nacionalidad depende exclusivamente de las normas adoptadas soberanamente por cada Estado miembro.

2.2. La ciudadanía de la Unión Europea como complemento

Los nacionales de un Estado no ven disminuidos sus derechos «propios» de la esfera estatal, sino que como consecuencia de un proceso que integra pueblos, que los hace más iguales y más libres, es decir, con más derechos, comparten esos derechos propios con los nacionales de los otros Estados miembros. Pueden disfrutar del régimen de «trato nacional» cuando se encuentran en el territorio de otro Estado miembro. A su vez, los nuevos derechos vinculados estrictamente a la ciudadanía se pueden disfrutar, tanto en el interior del Estado del que son nacionales, como en el territorio de los otros Estados miembros. En definitiva, la ciudadanía de la Unión es un complemento.

Ciertamente, desde la creación de las Comunidades Europeas los nacionales de los Estados miembros venían disfrutando de diversos derechos económicos y sociales atribuidos en los Tratados y los actos de las Instituciones. Venía existiendo, pues, una relación jurídica directa entre los ciudadanos de los Estados miembros y la Unión que había quebrado el vínculo jurídico de exclusividad que el Estado mantenía con sus nacionales.

La ciudadanía de la Unión supone aceptar que los nacionales de los Estados miembros tienen un doble vínculo político, con su Estado y con la Unión Europea. Formalmente, un doble sentimiento de pertenencia, de lealtad y de responsabilidad; una doble identidad.

Como consecuencia de la existencia de las dos esferas políticas (estatal y europea), el ciudadano de la Unión disfruta de un estándar de derechos muy compacto y extenso, sin experimentar variaciones en su protección cualquiera que sea el territorio dentro de los Estados de la Unión donde viva y la actividad que lleve a cabo (económica o no).