Delimitación de las competencias de la Unión Europea
La clarificación del sistema de competencias de la Unión Europea fue uno de los cuatro temas seleccionados por la Declaración número 23 del Tratado de Niza de 2001 para ser abordados en la reforma de 2004. Fue propuesto por Alemania bajo la presión de los Länders alemanes que veían en la falta de clarificación de las competencias una amenaza de expansión y absorción de las competencias regionales.
Concitaba también un debate dispar: entre los que deseaban aumentar las competencias de la Unión y los que trataban de evitar que éstas bascularan a favor de los Estados. A su vez, entre los que estaban a favor de establecer listas muy precisas de materias y los que preferían un enfoque más abierto.
Durante la elaboración del fallido Tratado constitucional, la Convención propuso dejar las cosas casi como estaban: mantener el principio tradicional de atribución de competencias y el concepto de competencia expresa y concreta, opción propia del Derecho Internacional desde el nacimiento mismo del proceso en 1951.
El fracasado Tratado constitucional clarificó estos principios propios de una organización internacional y desde esa perspectiva internacional y no la constitucional o interna. La reforma de Lisboa (tanto en el TUE como en el Tratado de Funcionamiento de la UE) hereda prácticamente casi todos sus preceptos relativos al sistema competencial y a su principio básico.
Si en los Tratados anteriores era difícil ver expresamente las normas de clarificación, ahora, son ostensibles y se reiteran hasta la saciedad. En efecto, desde los artículos 1, 4.1 y 5 TUE, pasando por los artículos 2, 3, 4, 5 y 6 TFUE, en todos ellos se repite que las competencias son atribuidas por los Estados, que la UE sólo tiene competencias si están atribuidas expresamente y si hay precepto concreto en qué fundar la competencia (base jurídica caso por caso).
Así pues, los preceptos dedicados a la delimitación competencial no son una novedad en su contenido de fondo o material, pues esa clasificación ya se utilizaba por la jurisprudencia y la doctrina. La novedad es la clarificación y su explicitación en el texto del Tratado.
a) Primero, se definen las categorías de competencias: serán exclusivas, compartidas y de apoyo, coordinación y complemento.
Es muy positivo, desde el punto de vista de la transparencia y el afán didáctico del Tratado, el hecho de que describa qué entiende por cada uno de esos conceptos (competencia exclusiva, etc.) y las consecuencias desde el punto de vista del alcance de la competencia que tiene cada categoría (art. 2 TFUE).
b) Segundo, establece los ámbitos (no materias) que se incluyen en cada categoría (arts. 3 a 6).
Esos conceptos no aparecían en los Tratados anteriores, como ya he dicho, si bien eran contenidos utilizados por la doctrina científica y por el Tribunal de Justicia en sus sentencias, claro que, curiosamente, el Tratado opta por un elenco más amplio que en la jurisprudencia.
Esta delimitación de competencias entre los Estados miembros y la Unión no puede ser distinta en función de, a su vez, la distribución interna de competencias; no varía, pues, por el hecho de que algunos Estados miembros estén estructurados en regiones con competencias legislativas. Todos los Estados miembros atribuyen las mismas competencias y éstas pueden proceder de los poderes centrales o regionales. Atentaría a las bases mismas del sistema de integración si los Estados estructurados en regiones con competencias legislativas no cedieran las mismas competencias. Los derechos y las obligaciones no serían los mismos.