Caracteres y estatuto de las competencias de la Unión Europea

La Unión tiene derecho y obligación de actuar dentro de los límites de las competencias atribuidas, ya sean exclusivas o compartidas, y de los objetivos asignados (art. 5.2 TUE). El artículo 13.2 TUE formula, además, este principio de la atribución de competencia refiriéndolo a las Instituciones de la siguiente manera:

Cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados.

1) Es una competencia expresa y limitada.

Esto significa que las Instituciones de la UE sólo pueden ejercer las competencias que les han sido atribuidas en los Tratados y no pueden, en consecuencia, adoptar actos jurídicos fuera de las previsiones de los tratados. Por ello, cada vez que las Instituciones de la UE utilizan sus atribuciones tienen que justificarlas, so pena de nulidad del acto, mediante su motivación y precisar la base jurídica o precepto de los Tratados constitutivos en el que se les ha hecho la atribución de esa competencia estatal. Cuando adoptan un acto jurídico la institución autora del mismo debe explicitar el fundamento o base jurídica.

Es decir, debe dar la prueba de que tiene competencia para adoptarlo indicando el precepto o preceptos de los tratados que se la atribuyen y le permiten adoptar dicho acto con ese alcance conforme al tipo normativo (reglamento, directiva, etc.) y el procedimiento de adopción previsto en el Tratado correspondiente. Por ello, el primer renglón de toda norma y acto de la Unión dice siempre «Visto el artículo ... del Tratado ...» o «Visto el Tratado..., en particular su artículo ...». Es la base jurídica de su competencia.

2) Es una competencia específica.

Las competencias de la Unión no son títulos competenciales abstractos (como sí sucede en la Constitución española o en las constituciones de Estados federales respecto de las competencias estatales y autonómicas). Los conceptos de competencia exclusiva, compartida y de apoyo que utilizan los Tratados son una mera categorización genérica que precisa de una concreta base jurídica.

Aunque los fines sean muy extensos en una organización internacional, como sucede en la Unión Europea, sin embargo no dispone de todos los poderes para alcanzar sus objetivos.

Las competencias de la UE son habilitaciones específicas para hacer algo concreto. Nunca se ha utilizado la atribución por materias, típica de los sistemas federales o cuasi-federales de base estatal.

La atribución por materias es incompatible conceptualmente con los entes de base funcional.

La naturaleza de la Unión y la experiencia de medio siglo han aconsejado mantener el sistema basado en competencias concretas a favor de la UE y no sectores o materias completas. Los Tratados prevén competencias para hacer algo concreto, con qué objetivos y en qué ámbitos, por determinadas Instituciones, mediante qué procedimientos y medios, así como las condiciones y los límites mediante una clara remisión a las bases jurídicas del TUE o del TFUE tanto para las acciones y políticas internas como las externas.

3) Es una competencia funcional.

Las organizaciones internacionales nacen para lograr objetivos concretos y se les dota de competencias para esos objetivos. Lo importante en la organización internacional es la función, más exactamente, la finalidad funcional y la competencia o poder que se le otorga está limitado por aquélla. Por el contrario, en el Estado lo principal es el poder político y la función es secundaria. El poder estatal tiene poderes generales y unos fines generales, unos fines abstractos, es decir, una finalidad integral.

En efecto, las organizaciones internacionales tienen una base funcional y competencias específicas, a diferencia de los Estados cuya base es territorial y tienen objetivos generales y poderes igualmente generales.

Ahí reside la diferencia esencial entre las competencias de las organizaciones internacionales y los poderes en un Estado. Aquéllas sólo disponen de competencias de atribución (con algunos correctivos, como el art. 352 TFUE). Esto quiere decir que no disponen de poderes generales como un Estado, sino específicos, concretados caso por caso en los Tratados constitutivos, de modo que cada acto de las instituciones de la UE es fruto de la atribución del ejercicio de determinadas competencias soberanas de los Estados miembros.4) Irreversibilidad y efectividad de la competencia de atribución.

Hay que señalar, además, que la atribución de competencias a la UE por los Estados miembros es irreversible: conlleva necesariamente la desposesión de los poderes de los Estados miembros en esos ámbitos. Por ello, una medida nacional o colectiva que pudiera adoptarse por los Estados en los ámbitos transferidos a la Unión no es admisible, salvo que exista una habilitación específica de aquélla. Para el Tribunal, «un desposeimiento de las atribuciones así conferidas y el retorno de las materias objeto de las mismas al ámbito de las competencias exclusivas de los Estados miembros, no podría producirse sino en virtud de una disposición expresa del Tratado». Cuando el Tribunal ha tenido que interpretar el alcance o sentido de las competencias otorgadas a las Instituciones ha juzgado esa atribución como un hecho definitivo e irreversible: los Estados miembros han constituido «[...] una Comunidad de duración ilimitada, dotada de instituciones propias [...]», por lo que la transferencia efectuada por los Estados «implica, pues, una limitación definitiva de sus derechos soberanos [...]». Unilateralmente no pueden disponer o recuperar las competencias atribuidas, pero los Estados miembros por unanimidad pueden acordar una devolución parcial de atribuciones mediante la revisión ordinaria del Tratado (art. 48.2 TUE).

Es importante tener en cuenta que es el ejercicio efectivo de la competencia de la Unión por las Instituciones lo que produce la correlativa desposesión de la competencia estatal y no el mero acto jurídico de la atribución de competencias, formalizada en el momento de la integración del Estado miembro o en nuevas reformas de los Tratados. Por tanto, en caso de inacción por la Unión, los Estados miembros podrán ejercer transitoriamente esas competencias con lealtad a los objetivos de los Tratados y en cooperación con las Instituciones: «dicha carencia, no ha podido, en ningún caso, restituir a los Estados miembros la competencia y la libertad de obrar unilateralmente» en ese ámbito.