Organización administrativa-territorial (III). La organización autonómica, provincial y municipal, hoy
Premisas constitucionales
El artículo 2 de la Constitución española de 1978 (CE) dispone: «La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las Nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas».
Se afirman pues, al tiempo, dos principios complementarios: «unidad nacional y una diversidad de entes territoriales con «autonomía».
Esta implica capacidad de autogobierno «reconocido y garantizado a las nacionalidades y regiones que… integran (la unidad de la Nación española).
El tenor del artículo 2 debe interpretarse desde la declaración solemne del artículo 1 que, en su párrafo 2°, proclama:
La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado.
Recoge, en espíritu, lo establecido en el artículo 3 de nuestra, primera y modélica, Constitución de 1812:
La soberanía reside esencialmente en la Nación…
Los dos textos son diferentes en la forma, pero coincidentes en el fondo.
En suma, los dos transcendentales preceptos que principian la Constitución Española, conforman el cimiento y la bóveda de todo el sistema político instaurado y diseñado por ella.
En esta categoría se encuentran los Estatutos de las Comunidades Autónomas (CCAA), de los que nos vamos a ocupar. En este sentido, dispone el artículo 81.1 de la Constitución:
Son leyes orgánicas…las que aprueben los Estatutos de Autonomía…
La Constitución Española estableció, en su artículo 143.1, los criterios que deban ser respetados en la delimitación territorial fijados en cada uno de los Estatutos de Autonomía que se sometiesen a aprobación.
Una vez concluido el proceso por el que todas las regiones se configuraron o se Integraron en determinadas Comunidades Autónomas, el Tribunal Constitucional (TC) ha señalado el carácter irreversible e inmodificable del proceso autonómico.
Las Comunidades Autónomas son personas jurídicas, con plena capacidad de obrar, siendo definidas por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como “Corporaciones públicas, de base política y naturaleza territorial”.
Junto a la «unidad» y «solidaridad» ya mencionadas en el epígrafe anterior, otros Principios que deben inspirar las relaciones entre las Comunidades Autónomas son:
El principio de igualdad -como consecuencia del de solidaridad- se expresa en el párrafo 1° del artículo 138 al exponer que es obligación del Estado garantizar:
la realización efectiva del principio de solidaridad…velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español….
A mayor abundamiento, con carácter programático, el párrafo 2° del mismo artículo:
Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales.
Éste principio de igualdad institucional debe conllevar el de igualdad personal de los ciudadanos, con distintas vecindades civiles, en el territorio de unas y otras Autonomías. Así lo enuncia el párrafo 1° del artículo 139 al decir:
Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado.
El marco constitucional autonómico
La configuración constitucional de la autonomía de «las nacionalidades y regiones se recoge básicamente en el Capítulo III del Título VIII de nuestra Carta Magna.
Sin embargo entiende la doctrina constitucional que existe un denominado «marco imperativo constitucional de las Comunidades Autónomas que se expone y regula en el articulado disperso en distintos Títulos y Capítulos de la Constitución Española.
El artículo 69.5 reconoce el derecho de cada Comunidad Autónoma a designar un Senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio.
El artículo 87 del Capítulo II del Título III «De la elaboración de las leyes» después de disponer que la iniciativa legislativa «corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado…», añade en su 2° párrafo:
Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley.
En el seno de las relaciones de las Cortes Generales con las Comunidades Autónomas se puede entender asimismo la facultad de las Cámaras parlamentarias -Congreso y Senado- y de las Comisiones en ellas constituidas para solicitar, recabar de las autoridades de las Comunidades Autónomas «la información y ayuda que precisen» (artículo 109).
El artículo 131 después de considerar que es facultad estatal «planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar…el desarrollo regional…y estimular el crecimiento de la renta…y su mis justa distribución y de disponer que corresponde al Gobierno del Estado la elaboración de los proyectos de planificación», reconoce el derecho de las Comunidades Autónomas a participar en la elaboración de dichos proyectos, suministrando al Gobierno «las previsiones que consideren oportunas.
Ello es complementario a lo dispuesto en el artículo 148.1.13 que reconoce a las Comunidades Autónomas competencias para «el fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma, dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional.
El artículo 161 afirma que la jurisdicción del Tribunal Constitucional, en todo el territorio español, tiene facultades para conocer:
…De los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de estas entre sí.
Los Estatutos de Autonomía
Los Estatutos de autonomía están consagrados y regulados constitucionalmente en el artículo 147. En el mismo se establece la obligación de que su contenido respete el marco de la Constitución y se definen como «…la norma institucional básica de cada comunidad Autónoma y el Estado los reconoce y ampara como parte integrante de su ordenamiento jurídico».
En ese sentido, el Estatuto es el Texto normativo básico que materializa la creación de la Comunidad Autonómica, fijando las competencias que se conceden a través del traspaso que el Estado hace de las mismas.
En cuanto a su naturaleza, su legitimación jurídica deriva de la propia Constitución; se conforma como la Norma superior de la Autonomía; forma parte del ordenamiento jurídico estatal. Asimismo, los Estatutos de Autonomía se consideran parte integrante del denominado «bloque de constitucionalidad».
Así lo establece el artículo 28.1 de la LOTC al disponer:
Para apreciar la conformidad…con la Constitución de una Ley., el Tribunal considerara, además de los preceptos constitucionales, las Leyes que…se hubieran dictado para delimitar las competencias…de las diferentes Comunidades Autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de estas.
El conjunto normativo contenido en cada Estatuto de autonomía posee primacía sobre el resto de normas emanadas por las distintas fuentes de producción del Derecho autonómico, quedando todas las demás por tanto sometidas a él en virtud del principio de jerarquía normativa.
Cada Autonomía posee su propia Administración pública para desarrollar los fines y Ejercitar las competencias que le son reconocidas en su Estatuto de autonomía.
La Constitución, determina a lo largo de su articulado los «principios» que deben presidir las relaciones entre las distintas Comunidades Autónomas. Los dos principales, que se enuncian con carácter programático, son los de «unidad» y «solidaridad» que se insertan en el transcendental artículo 2°con el que iniciamos este epígrafe.
El principio de «unidad» se predica «de la Nación española. El principio de «solidaridad» se formula con la pretensión que sea la «pauta de comportamiento en las relaciones de las Comunidades Autónomas entre sí.
El régimen provincial hoy
El Título VIII de la Constitución Española «de la Organización Territorial del Estado inicia su Capítulo primero «Principios generales con el artículo 137 que fija la organización territorial del Estado en «municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan.
La provincia es uno de los entes locales de importante arraigo social. Se regula en el Capítulo II del Título VIII de la Constitución Española que lleva por rubrica: «De la Administración Local e integra los artículos 140 a 142.
Su regulación se enmarca en el respeto al «principio de autonomía en la gestión de los propios y peculiares intereses de los respectivos entes locales.
El artículo 141.1 de la Constitución Española regula la provincia al decir:
La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado….
En relación con la composición del Congreso, el artículo 68.2 de la Constitución Española señala:
La circunscripción electoral es la provincia….La ley distribuye el número total de Diputados, asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la población.
Así, el sistema electoral previsto en la Constitución Española, se completa con la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG) que, en su artículo 162 dispone:
A cada provincia le corresponde un mínimo inicial de dos Diputados. Los doscientos cuarenta y ocho Diputados restantes se distribuyen entre las provincias en proporción a su población.
Por el contrario en relación con la composición del Senado la fórmula constitucional es unívoca y cerrada al señalar el artículo 69.1 y 2:
El Senado es la Cámara de representación territorial. En cada provincia se elegirán cuatro Senadores por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto por los votantes de cada una de ellas, en los términos que señale una ley orgánica.
Y concreta el artículo 166 de la LOREG que si el sistema de votación “sera plurinominal, mayoritario, de voto restringido y listas abiertas”, pero en todo caso, el numero de senadores es el mismo para todas las provincias, con independencia de la población de las mismas.
El régimen municipal hoy
El concepto autonomía local se define en el artículo 3 de la mencionada Carta Europea de la Autonomía Local, diciendo:
Es el derecho y la capacidad efectiva para las entidades locales de regular y administrar, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de su población, una parte importante de los asuntos públicos.
Los Municipios son “entes locales de derecho necesario” y gozan de “personalidad jurídica plena”. El artículo 140 de la Constitución Española, que inicia el Capítulo II del Título VIII, rubricado “De la Administración Local”, declara:
La Constitución garantiza la autonomía de los municipios.
En cuanto a su gobierno y administración el ya citado artículo 140 de la Constitución Española continua declarando que: «corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal…Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos…». La LBRL, que ha sufrido varias reformas parciales, en su artículo 20 concreta la organización de poder municipal en «el Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno formado por todos los concejales».
En cuanto a las competencias municipales el artículo 25.1 de la LBRL señala que «puede promover las actividades y prestar los servicios públicos para satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal».
Dispone el artículo 140 de la Constitución Española que los municipios “gozaran de personalidad jurídica plena”. Ello se concreta en el artículo 5 LBRL, que reconoce a las entidades locales capacidad de obrar «para adquirir, poseer, reivindicar, permutar, gravar o enajenar toda clase de bienes, celebrar contratos, establecer y explotar obras o servicios públicos, obligarse, interponer los recursos… y ejercitar las acciones previstas en las leyes».
Así, entre otros podemos destacar un tratamiento tributario fiscal de notables diferencias en cuanto a la presión fiscal de sus vecinos. Un régimen urbanístico bien diverso en cuanto al fomento, mayor o menor, de viviendas de bajo costo o la oferta de suelo barato para la instalación de nuevas industrias.
Por último, el artículo 141.3 de la Constitución Española dispone:
Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincial.
Esta capacidad facultativa se reproduce, con cierta concreción mayor, en el artículo 44 de la LBRL que señala:
Se reconoce a los municipios el derecho a asociarse con otros en mancomunidades para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia.