Organización administrativa-territorial (I). Provincias en Roma
La organización territorial hasta finales de la República
En los dos primeros siglos de su historia, Roma tiene una escasa proyección exterior, lo que más destaca es, suscribiendo un acuerdo con otras comunidades políticas situadas en toda la región de lacio. Nace así la liga latina, a finales del siglo VI a.C.
Antecedentes de nuestros tratados internacionales se denominan FOEDUS .Daba lugar a una confederación entre comunidades con derechos y deberes de cooperación recíprocos y suponía, sobre todo, una alianza militar de no agresión entre los asociados y de defensa común frente al ataque a cualquiera de ellos por un enemigo externo. NO suponía una pérdida de independencia. Roma durante su presencia en la liga realizó, por su cuenta propia, distintas anexiones territoriales fruto de conquistas militares, la primera guerra latina en la península itálica y algún que otro Foedus con distintas comunidades. Poco a poc se convierte en el confederado preeminente de las ciudades aliadas.
En el siglo IV se produce una crisis de acuerdo en la liga. Roma se enfrenta y vences militarmente a todas las demás comunidades asociadas y así desaparece la alianza. La segunda guerra latina. Ello desemboca en un progresivo proceso de anexión de territorios y de conversión voluntaria a la condición de ciudadanos de muchos de los habitantes que eran nacionales de otras comunidades. al final la alianza desaparece quedando Roma gobernando la mayor parte central de la península itálica.
Las comunidades políticas que mantuvieron su independencia de roma, adquirieron la condición de aliados socci populi romani y a sus habitantes se les cedió el status de la latinidad latini veteres. Que poseían derechos en el ámbito privado.
Se les reconoce incluso el derecho en participar en los comicios por tribus cuando se encuentren en el día de la reunión, lo que no tuvieron reconocido es el ius honorum, derecho de ser elegido para un cargo público.
Una ley de notable importancia social, la Lex Iulia Civitae Latinis, de principios del siglo I a.C , Transforma en cuidadanos a la mayor parte de los latinos itálicos. Dos leyes directamente posteriores la Plautia Papira y la Calpurinia dan lugar a la generalización de la ciudadanía romana a todos los habitantes libres de la península salvo los de la erigida como provincia galia cisalpina.
Las provincias romanas
Nacimiento y concepto de las provincias romanas
El prodigios y acelerado proceso de conquista militar de territorios en la península itálica y muy pronto en las zonas más próximas en el continente y las islas mediterráneas convierte el modelo de una cuidad estado, en absolutamente suficiente.
En la crisis republicana además de factores de pérdida de prestigio de algunos órganos políticos y de conflictos personales entre quien ostentaban el poder ha jugado un papel cardinal el desdoblamiento de la población fuera de las murallas de la urbs.
La amplitud complejidad y lejanía de los territorios conquistados provocaron la necesidad de una nueva organización y vinculación con la civitas. Nace la condición de provincia que hacía referencia no a un territorio sino a un poder otorgado a un magistrado cum imperium militare.
De los distintos tipos de entes públicos configurados para organizar administrativamente los territorios conquistados la provincia es el más importante.
Primeras formas de organización provincial
La organización administrativa de cada territorio se regula, caso a caso, por la promulgación de una Lex provinciae, en la que el Senado desarrolla un importante papel de asesoramiento. Lo hacía, a través de legados suyos designados para la elaboración de la Ley, a fin de que su contenido se adaptase a las características peculiares del territorio y a la condición de sus habitantes.
En la misma se determina la capitalidad provincial, como ciudad más importante, que contaba con la presencia del Gobernador, como representante de la Metrópoli de sus funcionarios auxiliares. Esta forma de organización permitió a Roma un mayor control y una mejor eficiencia de su poder, ejercitado en sus territorios cada vez más vastos.
Los dos primeros territorios autónomos que obtuvieron la condición de «provincia» fueron las islas mediterráneas primero, parte de Sicilia, a la mitad del siglo III a. C. y pocos años más tarde, Cerdeña. A comienzos del siglo II a. C.
Se otorga la condición de provincias a los territorios ya pacificados de nuestra península ibérica. Surgirán así la Hispania Citerior y la Ulterior. Con poco tiempo de diferencia se funda y delimita, como territorio provincial, la Galia Cisalpina. Sicilia no solo inaugura la condición provincial sino también los cargos y funcionarios que precisaba para gobernarla. Se nombro como gobernador a un «pretor», así llamado en referencia al pretor romano, cum imperium, antes de encargársele exclusiva, en el ejercicio de la iuridictio.
Las atribuciones que tendrán mis tarde sus homónimos en las provincias que irán surgiendo, serán de carácter jurisdiccional ,administrativa, militar y civil, y su grado y nivel de competencias, en cuanto a poder con capacidad de decisión propia, dependía de la importancia de cada demarcación.
El ejercicio jurisdiccional del gobernador no se desarrollaba necesariamente en la sede que residía como tal. Fue frecuente que lo hiciese de forma itinerante en cada una de las poblaciones que tenían la condición de cabecera judicial del Conventus correspondiente. En los primeros tiempos, cada cargo, que es «encargo», provincial tenía un marco normativo propio, incluso ajustado a la persona que lo encarnaba.
No obstante, se produce paulatinamente un proceso de homogeneización. Casi desde el inicio, de la gestión del patrimonio de la provincia y de los cometidos de naturaleza económica se encargaba un colegio de Cuestores, de forma semejante a la que los genuinos desarrollaban en la Republica romana.
Por lo que se refiere a la recaudación de los tributos provinciales Roma adopta, con carácter bastante generalizado, el sistema de arrendar su cobro a «sociedades mercantiles», las denominadas societates publicanorum, constituidas en muchas ocasiones por habitantes de las propias provincias. Roma obtem a así la cantidad que había estipulado y permitía a estas sociedades incrementar la recaudación con un porcentaje como contraprestación y lucro por la actividad desarrollada Así evitaba tener a sus propios funcionarios desarrollando la incómoda y, tantas veces conflictiva, cobranza impositiva.
El sistema provoco ocasiones de corrupción por parte de los propios gobernadores y sus funcionarios o de las personas que regentaban las societates publicanorum, incurriendo en exacciones ilegales, que no se perseguían con la debida eficacia, lo que origino el descontento cuando no revueltas de los provinciales explotados. La conducta se intentó reprimir a través de su tipificación como crimen de repetundis. Su origen se debe remontarse al siglo II a.C. cuando llega a la civitas la denuncia ante el Senado presentada por una representación de las dos provincias de Hispania por eventuales extorsiones cometidas por cargos de la administración provincial.
En el siglo I a. C. se promulgan distintas leyes para reprimir estas conductas delictivas a traves de procesos penales ante un Tribunal quaestio perpetua de repetundis, conformado al efecto. Roma se preocupó de que en las provincias se desarrollase un culto al Emperador, como medio de resaltar el poder de la Metrópoli y de propaganda de adhesión al poder de Roma. Se designaba con especial cuidado a las personas que ejercerían de Sacerdotes del culto imperial entre personas que fuesen reconocidas y respetadas en la provincia en la que iban a ejercer su labor.
Las provincias romanas en el Principado
Desde Julio Cesar pero, sobre todo, con Octavio Augusta se produce una diferenciación entre las provincias, distinguiéndose entre las senatoriales, cuya administración, nombramiento de cargos y control del ejercicio de poder en las mismas, se realiza por el Senado; y las provincias imperiales cuyo vigilancia e intervenciones, corresponde a la cancillería del Príncipe. Todas las nuevas demarcaciones provinciales adquieren la condición de imperiales.
Lo recaudado por tributos en Estas se ingresaban en el Fisco. Augusta nombra legados suyos los pretores, como funcionarios encargados del gobierno provincial. A su vez, las provincias como unidades incorporadas a la Metrópoli, se subdividieron en demarcaciones más pequeñas denominadas conventus, que serían como distritos con jurisdicciones diferenciadas. La tierra se convierte en res in pecunia populi Romanii.
En ocasiones y con el objeto de que se establezcan sobre el mismo ciudadanos romanos, se adjudican porciones de tierra ,a través de concesiones, y se convierte a los legionarios licenciados en sus poseedores, para que puedan instalarse con carácter estable. Roma ambiciona que los cargos provinciales se ejerzan con respeto a la justicia, intenta reprimir los abusos de poder en beneficio propio.
Así tiene presente, al menos en su formulación programática, la máxima ciceroniana contenida en su obra «Los Deberes» denominada también «De los Oficios * que establece para después de la conquista y en el tiempo de paz, conseguir ut sine injuria in pace vivatur, es decir, «una vida pacífica y exenta de injusticias . Para lograrlo, los habitantes de los territorios conquistados deben ver en sus gobernadores, y demás cargos provinciales, un ejercicio acecíname y razonable que no imponga cargas fiscales abusivas a la población y que mantenga las buenas costumbres con respeto de los usos y conductas que son propias de su singularidad como pueblo. Así se conseguir no mantener el poder por la fuerza sino por aceptación.
Estas metas ideales de «buena gobernanza» que se tratan de respetar son de especial importancia en las provincias en cuanto que durante varios siglos, el provincial no tenía con sus autoridades una relación como la que poseían los ciudadanos en la Roma republicana. Así en la civitas estos elegían a las distintas magistraturas mientras que los cargos provinciales son absolutamente ajenos en su designación, competencias y duración de la voluntad de los gobernados.
Durante el Principado los gobernadores solían nombrarse de entre las personas de rango senatorial.
Cuando se trataba de provincias de poca entidad territorial y escasa importancia política se solía nombrar a alguien perteneciente a la clase de los Equites. Con la progresiva concesión y extensión por nacimiento de la condición de ciudadano romano a un porcentaje muy amplio de los nacidos en provincias, se produce con federico fernandez de buian el fenómeno del ascenso de estos a los grados militares más altos en el ejército y a los cargos más importantes de la cancillería imperial.