Magistraturas romanas y poder ejecutivo actual. Senado romano y función consultiva hoy

Las magistraturas republicanas y el poder ejecutivo actual

Magistrado –magistratus- era el cargo político en virtud del cual su titular tenía la facultad y el deber de ejercer en nombre de la República romana una serie de funciones y de realizar una serie de actos propios de su cargo. Estas funciones coinciden con la función de gobierno que hoy encarna el poder ejecutivo, presente en los órganos que componen la administración pública.

La expresión Poder Ejecutivo hace referencia al conjunto de órganos que tienen reconocidas facultades de efectivo gobierno y, hace referencia también, a esos órganos que se limitarían a ejecutar lo que se ha acordado por el Parlamento que representa al poder legislativo del Estado.

Las Magistraturas romanas eran cargos de elección popular de acceso abierto a todos los ciudadanos con plenitud de derechos cívicos.

Actualmente, se ha dado un proceso de adquisión y ampliación de las facultades del Gobierno de tal manera que existe el riesgo de que invada parcelas reservadas a los poderes legislativo y judicial. En nuestra Constitución el art. 97 dice que “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y miliar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las Leyes”.

Clases

Por su duración:

• Ordinarias. Rigen la República en condiciones normales y se renovaban anualmente o en períodos fijos.
• Extraordinarias. Configuradas para situaciones excepcionales, cuando se estimaba que las ordinarias no se adecuaban a las necesidades de emergencia atravesadas en un momento determinado.

Actualmente, ante las situaciones anormales existen varias soluciones: por un lado, ausencia de un derecho de excepción que regule esas situaciones y los poderes de los órganos constitucionales; por otro lado, adoptar una “dictatura constitucional” para concentrar los poderes en una magistratura única (Constitución de Francia 1958) y, por último, la existencia de un derecho de excepción y de diferentes estados de emergencia que establezcan modificaciones puntuales (la Constitución Española contiene el artículo 116, el derecho de excepción que es limitado (que no suspende, ni reforma, ni altera la Constitución), parlamentario (exige la intervención del Congreso de los Diputados) y diversificado (regula tres estados excepcionales por orden de gravedad).

Por su graduación:

• Mayores: formadas por Cónsules, Pretores y Censores. Elegidos por los Comicios Centuriados
• Menores: formadas por Ediles y Cuestores. Elegidos por los Comicios por tribus

Por su poder:

• Con imperium
• Sin imperium

El imperium se refiere al poder unitario, en la Roma arcaica era el Rey el que asumía los poderes; en la Roma republicana se dividió en dos: el imperium militae (poder militar desempeñado fuera de los límites de la ciudad, cesaba al entrar en esta) y el imperium domi (poder de gobierno dentro de la vida política de la ciudad).

El poder de la jurisdicción penal y civil

Los magistrados dotados de imperium podían ejercer el “coercitio”, que era el poder de reprensión penal por el que se podía perseguir y castigar imponiendo penas a quienes cometiesen “crimina” (delitos públicos). El ejercicio de la coercitio aseguraba la paz ciudadana, el respecto al derecho ajeno y la convivencia. Las manifestaciones de la coercitio eran diversas siendo la más severa al imposición de la pena capital. El principal límite al ejercicio de la coercitio por parte de los magistrados fue el derecho de “provocatio ad populum” (apelación al pueblo, tipo de función judicial de los Comicios –asamblea de ciudadanos).

Suponía una de las máximas expresiones del imperium, ya que los magistrados podían considerar como crimina, acciones que no estuviesen tipificadas como tal en ninguna disposición legal. Esta facultad atentaba contra el principio de legalidad penal (actualmente, este principio implica la garantía criminal (nullum cirmen sine lege), la garantía penal (nulla poena sine lege) la garantía jurisdiccional (nulla poena sinel legale iudicio) y la garantía de ejecución (recientemente añadida)).

A partir del siglo III aC, la sanción de determinados actos crimina pasó a ser competencia de Tribunales denominados ·Quaestiones extraodinariae” que se constituían “ad hoc” (para ese fin), en relación con el crimen concreto que perseguían. Estos Tribunales, surgieron con carácter extraordinario y fueron circunstanaciales y temporales, que terminan transformándose a mitad del siglo I aC en órganos jurisdiccionales permanentes, competentes tanto para la instrucción como para su tramitación que concluye con el fallo/sentencia sobre la que no cabe apelación.

La coertio desapareció total y definitivamente en la etapa imperial, con el surgimiento de un procedimiento inquisitorial (desde el Principiado hasta el Dominado) en el que la sentencia condenatoria admitía una “appellatio” configurándose la doble instancia como nuevo proceso penal. Actualmente, la competencia en materia penal pertenece a Jueces y Tribunales que la tienen específicamente asignada.

El poder de iurisdictio consistía en la facultad de dirección y control del proceso civil, que a partir del año 367 aC fue ejercido por los Pretores, desde la fase “in iure” (organización del juicio por el magistrado) hasta la fase “apud iudicem” (ante el juez) donde el protagonista era un ciudadano particular con poder de juzgar, designado ante el Pretor de común acuerdo con las partes litigantes.

El Pretor tiene la facultad de señalar o decidir el Derecho aplicable al conflicto concreto sometido a su jurisdicción.

A partir del siglo I dC surge en el Derecho Romano un proceso llamado extraordinario, “cognitio extraordinem” que consolida convirtiéndose en ordinario y que transforma radialmente el procedimiento, desapareciendo la iurisdictio del Pretor y la diferenciación entre dos fases. El procedimiento se sustancia ante la jurisdicción de un Juez funcionario, procediéndose a la burocratización de la administración de la justicia. La sentencia ya no es pronunciada por un particular desprovisto de carácter oficial, sino por un cuerpo de Jueces dependientes de la Cancillería imperial. Al igual que hoy, se establece un sistema de recursos para la apelación de la sentencia ante los Tribunales superiores.

La potestad normativa y los poderes de convocatoria

El ius edicendi era el poder normativo que tenían los magistrados con imperio, que les facultaba para dictar normas a través de Edictos cuyo contenido era obligatorio para todos los ciudadanos. Su vigencia coincidía con el tiempo de mandato de su magistratura.

Actualmente, con perfiles diferentes, el poder ejecutivo a través de distintos órganos, posee cierta facultad normativa y se configura como una fuente de creación del Derecho.

Así el Consejo de Ministros puede dictar normas a través de la aprobación de Reales Decretos. El artículo 97 CE atribuye al Gobiertno “la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las Leyes”.

A pesar de la diferenciación que se da en la República entre el poder civil y el religioso, pervive la costumbre de la toma de auspicios en colaboración con los Augures, para tratar de averiguar e interpretar la voluntad de los dioses y saber si era favorables o no frente a cualquier acto de importancia para la vida en la ciudad. Se distingue entre “auspicia publica” y “auspicia privada”, según se tomen para asunto públicos o privados.

El ius agendi cum populo, era el derecho de convocar a las Asambleas populares o Comicios para proponer una ley electoral –Comicio legislativo-, para elegir a candidatos a las magistraturas –Comicio electoral- o para que se pronunciase “iudicium populi” como consecuencia del “ius provocationis” –Comicio judicial-.

Actualmente, el Parlamento (tanto en el Congreso de los Diputados como en el Senado) tiene poder de convocatoria, de acuerdo con la Constitución y lo dispuesto en el Reglamento sin que se precise la convocatoria de un órgano externo. El art. 73 CE establece “Las Cámaras se reunirán anualmente en dos períodos ordinarios de sesiones: el primero, de septiembre a diciembre, y el segundo de febrero a junio”. Lo mismo se reitera en el art. 61 del Reglamento del Congreso de los Diputados, en este mismo artículo en el párrafo 2º, con respecto a las convocatorias con carácter extraordinario, se señala “Las Cámaras podrán reunirse en sesiones extraordinarias a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras. Las sesiones extraordinarias deberán convocarse sobre un orden del día determinado y serán clausuradas una vez que éste haya sido agotado”.

El ius agendi cum patribus, eral el derecho de convocar al Senado. El magistrado (normalmente el Cónsul) reunía al Senado a efectos de pedir la opinión de los miembros de la Alta Cámara, como expertos en la vida pública, para asuntos del gobierno considerados de especial relevancia en la vida ciudadana.

Eran magistrados con imperium el Cónsul y el Pretor con carácter ordinario, y el Dictator y algunas magistraturas colegiadas con carácter extraordinario. Estas magistraturas se constituyeron en momentos concretos de la historia política romana, no puede establecerse un régimen uniforme porque cada una estaba investida de los poderes que ese momento se consideraban adecuados para salvar una situación de emergencia –potestas-, ejercida dentro de la ciudad por Censores, Ediles y Cuestores.

Notas esenciales de las magistraturas romanas

Electividad y anualidad

Los magistrados en la República romana eran elegidos por votación popular en las Asambleas Populares. Su elección era directa. La representatividad y legitimación democrática la reciben directamente del pueblo elector, representado en los Comicios. La edad mínima para presentarse como candidato era de 27 años.

En la actualidad, en nuestro modelo de democracia parlamentaria ni el Presidente de Gobierno, ni los miembros del mismo, obtienen la representación popular de forma directa sino indirecta. Ello supone que el Presidente del Gobierno no resulta elegido por el pueblo, sino que su nombramiento procede de una votación de los representantes populares durante la sesión de investidura en el Congreso, después de la celebración de elecciones generales y la constitución de las Cámaras (de acuerdo con los resultados obtenidos). El Presidente investido, designa a los miembros de su Gobierno de acuerdo con el art.100-CE.

Existe también un sistema de democracia presidencialista en el que se procede a la votación popular del Presidente en EEUU o Francia; así, el máximo órgano constitucional que encarna el poder ejecutivo, recibe el mandato por votación directa.

La duración en el cargo de las magistraturas republicanas romanas es anual en la época de mayor pureza constitucional. Con algunas excepciones como el colegio de Censores que era designado cada 5 años con una efectiva duración su cargo de 18 meses; y el Dictator que su duración estaba determinada por la razón de la causa de su nombramiento, en todo caso, no más de 6 meses. La acumulación de magistraturas en una misma persona estaba prohibida. En cuanto a la reelección de una persona en la magistratura que desempeñaba, al Principio de la República se admitió pero más tarde fue limitada, sobre todo en el Consulado. Se exigió que transcurrieran 10 años para la reelección, salvo a los Censores que fue prohibido.

Actualmente en nuestro sistema constitucional, la duración del cargo de Presidente coincide, en principio, con la de la propia legislatura, que dura cuatro años sin limitación de posteriores y eventuales reelecciones. Salvo resultas de una “moción de censura” contra todo el Gobierno en pleno (según el art.113-CE que otorga al Congreso de los Diputados la capacidad en consecuencia de lo dispuesto en el art.108) o de una “cuestión de confianza” (regulada en el art.112-CE, solamente puede plantearla el Presidente del Gobierno para para obtener el respaldo de la Cámara revalidando su nombramiento en la sesión de investidura o para ser adoptada, previa deliberación del Consejo de Ministros, en caso de que el Presidente discrepe de su opinión). En otros países como EEUU, el Presidente solo puede desempeñar su cargo por dos mandatos consecutivos.

Colegialidad, gratuidad y responsabilidad

La colegialidad era una de las principales características de las magistraturas romanas, todos los cargos, excepto el extraordinario de Dictador, fueron colegiados. Significa que eran investidos de idénticas funciones, varios ciudadanos para un mismo período de tiempo y de ordinario en número par (las personas que formaban el colegio procedían a repartirse la funciones o a turnarse en el ejercicio del poder). Cada magistrado en el desempeño de su cargo, podía ser paralizado en su actuación política como consecuencia del ejercicio de veto, llamado “intercessio”, de otro magistrado con igual o mayor potestas que la suya. La República romana trataría de evitar los abusos de poder ejerciendo control desde el mismo poder.

En la actualidad, la colegialidad no se practica, en la mayor parte de los cargos políticos que desempeñan funciones de gobierno. Se considera inviable una Presidencia del Gobierno o la condición de Ministro con carácter de colegiado.

El cargo de magistrado en sí mismo era gratuito por lo que su ejercicio resultaba costoso para las familias nobilitas que iniciaban a sus jóvenes en la carrera política. En el ejercicio de su cargo, cada magistrado contaba con un cierto número de personas administrativas o burócratas, que le auxiliaban recibiendo una retribución. Este principio fue observado con gran rigor en la época de pureza republicana, respecto del ejercicio del “imperium domi”, no tanto tratándose del ejercicio del “imperium militae”.

En la actualidad, es obvio, que todos los cargos públicos están lógicamente retribuidos.

Los magistrados debían jurar que actuarían en sus funciones con respeto y sometimiento al orden jurídico, dentro de los cinco días posteriores a su nombramiento. En caso de no hacerlo, decaería como magistrado. Al acabar el mandato el magistrado volvía a jurar haber obrado de acuerdo con la Ley en el ejercicio de su cargo. Durante su mandato, no podía ser entorpecido en su gestión ni respondía de la misma, pero al término el Tribuno de la plebe podía pedirle cuenta de su gestión política ante los Comicios por Tribus.

En la actualidad a cualquier persona que desempeñe cualquier cargo público se le pueden pedir dos tipos de responsabilidades respecto de los actos realizados en el ejercicio de su cargo: la responsabilidad política y la jurídica. Tratándose del Gobierno, se aborda esta posibilidad en el art. 108 CE y los siguientes, “El Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados” y se desarrolla en los arts. 110-111 “Las Cámaras y sus Comisiones pueden reclamar la presencia de los miembros del Gobierno” “El Gobierno y cada uno de sus miembros están sometidos a las interprelaciones y preguntas que se le formulen en las Cámaras. Para esta clase de debate los Reglamentos establecerán un tiempo mínimo semanal. Toda interpelación podrá dar lugar a una moción en la que la Cámara manifieste su posición. En las mismas, el propio Presidente de Gobierno da cuenta de su actuación en el Pleno del Congreso y debe contestar a las preguntas formuladas por los distintos grupo parlamentarios” También es posible solicitar una responsabilidad penal del Gobierno, establecida por el art. 102 CE “La responsabilidad criminal del Presidente y los demás miembros del Gobierno será exigible, en su caso, ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. Si la acusación fuere por traición o por cualquier delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, solo podrá ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso, y con la aprobación de la mayoría absoluta del mismo. La prerrogativa real de gracia no será aplicable a ninguno de los supuesto del presente artículo”.

Todas estas responsabilidades pueden ser solicitadas, en cualquier momento de su actuación sin esperar al término de su mandato.

Distintas magistraturas y los órganos constitucionales correspondientes

Cónsules

A) Historia y naturaleza de los cónsules

El consulado era la más alta magistratura de la República, símbolo de autoridad y organización política que se remonta al año 509 aC. El Cónsul fue en su comienzo un cargo militar que, con el paso del tiempo, irrumpió en la vida política de la civitas como magistrado ordinario.

B) Funciones de los cónsules

Podía desempeñar las funciones del imperium y ejercitaba, frecuentemente el ius agendi cum populo y el ius agendi cum patribus, a diferencia de la función jurisdiccional en la que no estaba muy definida su competencia y el ius edicendi que no fue habitual. Ejerció el poder de coercitio durante bastante tiempo y formaba parte de los Tribunales Senatorio-Consulares.

Una de las funciones más destacadas y ejercidas era la iniciativa legislativa que le permitía presentar propuestas legislativas ante los Comicios para que se pronunciaran respecto a la aprobación de una Ley.

C) Nombramiento de los cónsules

El cónsul es elegido por los Comitia centuriata. El Consulado se denominaba magistratura epónima porque los Cónsules deban nombre al respectivo año. La crisis del Consulado comenzó con el nombramiento en Roma de un Cónsul individual “cónsul sine colega” sin respetar el principio de colegialidad (Pompeyo mediados del siglo I aC); esta crisis se agravó con la práctica anticonstitucional de prorrogar en el cargo a una persona que había finalizado el año de su mandato, dando lugar al primer triunvirato formado por César, Pompeyo y Craso con la teoría de reconstruir la República, pero provocó un atentado contra la legalidad republicana que no se encontraba en situación de ser restaurada.

Tras el asesinato de Cayo Julio César, se conforma el segundo triunvirato formado por Octavio, Marco Antonio y Lépido que termina con una guerra civil provocada por las disputas de poder entre ellos. El final real de la República, no formal, se produce con Octavio Augusto, que en el siglo I aC consolida su poder personal, militar y civil, instaurando de facto un nuevo régimen político, conocido como el Principado, ya que el mismo augusto se califica como prínceps, el primero en auctoritas, prestigio e influencia.

A este período se le puede considerar de transición, con una duración de más de dos siglos, entre un régimen de participación popular que había sido la República y un modelo absoluto de concentración de todos los poderes en el Emperador, Dominus, del Imperio. A partir del siglo I dC que comienza el decaimiento de las estructuras republicanas, el consulado pasa a ser una magistratura simbólica.

Actualmente, el Cónsul podría equivaler a la figura del Presidente del Gobierno según lo dispuesto en el art.98-CE “El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión”.

Pretores

A) Historia de los pretores

Parte de la doctrina cree que la Pretura sería la magistratura más antigua en la vida de la República. Su origen podría estar a finales de la época monárquica, con la existencia de tres Pretores que se señalan como los jefes de las tres tribus de Roma.

B) Funciones de los pretores. Ius edicendi. Imperium domi

Los datos más ciertos cuando en el siglo IV aC (año 367aC) se aprobaron las Leyes Licinas con las que se encargó al Pretor el ejercicio de la iursidictio, para organizar y dirigir los procesos de la ciudad de Roma –Pretor urbano-.

En el año 242aC se configuró la figura del Pretor peregrino, paralelo al Pretor urbano, con la competencia de ejercer la iurisdictio en la dirección de procesos judiciales cuno uno lo varios litigantes no eran ciudadanos romanos.

Tenían la facultad del ius edicendi dictar edictos. Cuando comenzaban su cargo publicaban un edicto que recibía el nombre de “Edictum perpetuum” que tenía validez durante todo el año de la magistratura y estaba formado por el “Edictum traslacitium” (partes del Edicto de la magistratura anterior, asumidos por el nuevo cargo) y por el “Edictum novumm” (nuevas disposiciones introducidas por el Colegio de Pretores). También dictaban las resoluciones edictales para resolver casos concretos y se llamaban “Edicta repentina” cuya vigencia era solo para ese caso concreto.

En el año 130dC por mandato del emperador Adriano, el jurista Salvio Juliano realiza la codificación de los Edictos en una obra conocida como, “Edicto Perpetuo”, que es esencial para comprender el Derecho Romano, ya que contenía las normas jurídicas que forman parte del Derecho pretorio/honorario, que completa, corrige o suple el ius civile. En esta relación, el ius pretorio prevalece sobre el ius civile porque amparaba situaciones que quedaban obsoletas respecto a las nuevas necesidades o realidades sociales.

Ediles

A) Historia de los ediles

Tiene origen en la función de representación de clase plebeya como auxiliar de los Tribunos de la plebe. Su primera misión parece que sería custodiar el archivo en el que se depositaban y conservaban los Plebiscitos. Cuando el Tribuno de la plebe pierde su carácter de órgano de la clase y pasa a formar parte del “cursus honorum”, los Ediles se incorporan a las estructuras de poder de la República.

Se debe distinguir entre los primitivos Ediles de la plebe (elegidos por los Concilia plebis) y los Ediles curules (elegidos por los Comitia tributa) que son los que permanecieron en el orden republicano.

B) Funciones de los ediles

Los ediles curules eran magistrados menores, sin imperium, (en el cursus honorum se situaron delante de los Cuestores y detrás de los Pretores) con funciones de orden administrativo, vigilancia del orden público, cuidado de la ciudad, policía, salud pública, urbanismo, tráfico, juegos y regulación de intercambios y ventas en los mercados (para esta regulación tuvieron que editar el “Edicto de los Ediles Curules” estableciendo las normas de las ventas).

Actualmente, un Edil equivaldría a un Concejal de un Ayuntamiento.

Cuestores

Su origen puede entenderse en la época monárquica en la figura de los Quaestores parricidii, así su primitiva función coincide con su etimología, quaestio -investigación-.

En la República la Cuestura se configuró como una magistratura menor sin imperium, elegida en los Comitia Tributa y, según dicen algunos, subordinada en algunas de sus funciones a los Cónsules. Son el primer escalón en el cursus honorum.

Se dividen en Quaestores urbani encargados sobre todo de la administración del erario público (cobro de deudores del Estado facultados para vender sus bienes en caso de impago y gestión del cobro de los tributos bajo la dirección del Senado) y Cuestores militares que estaban directamente subordinados al jefe militar (acompañaban a quien ejerciese el mando sobre las legiones, para la administración y el control de la financiación económica de la campaña bélica).

Censores

Esta magistratura estaba formada por dos personas que no eran elegidas, sino que su nombramiento era una propuesta realizada por el Cónsul antes los Comicios Centuriados mediante la aprobación de la Lex potestate censoria.

Su duración era de 18 meses (no anual) y su nombramiento se producía cada 5 años Su principal función era la elaboración del censo. No estaban dotados de imperium pero sí de potestas y debían recurrir a la coercitio de los magistrados mayores contra quien tratara de eludir su inscripción en el censo.

Sus labores se realizaban en el Campo de Marte para, principalmente, encuadrar a cada ciudadano en la centuria y en la tribu que le correspondía y expresar la riqueza de cada ciudadano. Era la causa de organización del Comicio y la principal herramienta para el pago y recaudación de tributos porque con los datos que proporcionaban los ciudadanos se elaboraban las tablas del censo, donde los Censores podían incluir un juicio personal sobre la conducta de la persona, nota censoria (comportamiento militar, ejercicio de una función pública, actitud religiosa…).

Los Censores eran libres en la emisión de sus juicios con el único límite de su colegialidad ya que era preciso que estuviesen de acuerdo ambos. Estas notas tenían gran importancia cuando afectaba a Senadores o con derecho a ingresar en el Senado, porque en esta etapa de la República, el colegio de Censores controlaba el acceso de los senadores a la Alta Cámara. Así, en el año 312 aC se aprueba la “Lex Ovinia” concediendo a los Censores la función de elegir a los miembros del Senado. Cada 5 años debían elaborar una lista de exmagistrados que podían acceder al Senado y excluir a quienes no consideraban dignos de ingresar, apuntando al lado del nombre excluido, el motivo de la indignidad.

Los Censores poseían el poder fáctico al controlar tanto el acceso al Senado como su permanencia en el mismo a través de la nota censoria. En el tránsito al Principado, el propio Augusto se proclamó Censor. Esta magistratura de tanta importancia en la vida política de la República, acabó vacía de contenido.

Tribunos

Como consecuencia de las revueltas plebeyas, los patricios fueron cediendo su exclusividad en distintas parcelas de poder, por lo que esta figura surgió para tratar de eliminar toda situación de privilegio patricio en cuanto a política (la plebe luchó para acceder a las magistraturas y a los cargos sacerdotales en los que estaban vetados), social (la plebe trata establecer igualdad entre las clases, derogando la prohibición de contraer matrimonios entre ellos) y económica (la plebe intenta aminorar las consecuencias jurídicas de la situación de los deudores insolventes, rebajar los altos tipos de interés en los préstamos y participar en el reparto del “ager publicus” –tierra conseguida en la conquista miliar) (Estas luchas no pueden considerarse desde la perspectiva de una revolución política porque no buscan derrocar el orden establecido, si no conseguir una reforma social).

Su cargo, en principio, no formaba parte del cursus honorum. Eran elegidos por los Concilia plebis. Alcanzaron su poder mediante las “leges sacratae” por las que su persona se consideraba sacrosanta y quien atentase contra ellos era considerado “homo sacer”, consagrado a los dioses infernales. En el año 449 aC se conviertieron en una magistratura más de la República con las “Leyes Valeriae-Horaciae” que sancionan con carácter de Ley la inviolabilidad del Tribuno; desde la aprobación de estas leyes son elegidos por los Comitia tributa, tras la desaparición de los Concilia plebis.

La doctrina no tiene claro cuántas personas constituían el Colegio de Tribunos, unas fuentes hablan de 5 Tribunos y Tito Livio de 2.

Desde su función de defender los intereses de la plebe, asume el relativo control de la actividad política y la gestión de gobierno del resto de magistrados, pudiendo interponer su “veto” o “intercessio” frente a las propuestas de Ley que los Cónsules pretendían presentar ante los Comicios, pudiendo paralizar la acción política de las demás magistraturas.

Dictador

El Dictador es la magistratura suprema extraordinaria que ostenta poderes absolutos (limitados a la misión concreta) pero solo temporalmente en una situación de emergencia nacional, este nombramiento tenía un máximo de 6 meses y era realizado por el Cónsul de acuerdo con la opinión del Senado.

El Dictador se sustraía de los principios que regían para los demás magistrados y tenía facultades limitadas a una misión concreta de acuerdo con los usos políticos consolidados, por lo que era una figura constitucional.

Actualmente denominados Dictador a quien se apodera del poder a través un acto de violencia o revolucionario que conculca la legalidad y el orden constitucional establecido.

La doctrina no le vincula la provocatio ad populum ni se encuentra sometido al veto de ningún magistrado.

Es complejo desentrañar su relaciones con los Tribunos, algunas doctrinas piensan que se propició el nombramiento de dictadores par aintentar paralizar el enorme poder de los Tribunos y, otras doctrinas, piensan que los Tribunos podrían ser una arma del Senado contra el omnímodo poder del Dictador. Bajo esta reflexión se llega a la conclusión de que no hubo en la Roma republicana dos Dictaduras iguales, debido a que en cada circunstancia histórica el nombramiento fue para salvar una situación de grave crisis política, con facultades y poderes determinados según lo que se consideró que convenía.

Un funcionario anómalo de esta figura que puede calificarse como anticonstitucional fue el Dictador Sila en el año 82 aC que fue nombrado por tiempo ilimitado y sus poderes excedían ampliamente lo que era frecuente en ese cargo. Esta dictadura fue vista por la doctrina como similar a una Monarquía tiránica. Otro Dictador con poderes desorbitados fue Julio César nombrado Dictator a perpetuidad en torno al año 46 aC.

El Senado en la Roma republicana

Sobre el Senado y los senadores

El Senado realizaba la función de asesoramiento de las magistraturas (actualmente desempeñado por el Consejo de Estado) y constituyó uno de los tres órganos fundamentes de la Constitución republicana. Su continuidad histórica era su característica más relevante, puesto que sus orígenes se remontaban a la fundación de la ciudad y permaneció hasta los últimos tiempos del Imperio.

Era el órgano estable que asesoraba a las magistraturas y se ocupaba de la alta dirección política. Su influjo y su autoridad moral se denominó “auctoritas patrum” y aunque su opinión no era preceptiva ni vinculante, era frecuente que los Cónsules se la pidiesen y siguiesen sus consejos.

En la República se constituye como un consejo de ex-magistrados, al que solo podían acceder los patricios (porque era necesario ser patricio para ocupar una magistratura) pero, posteriormente, al tener acceso a los cargos de elección todos los ciudadanos sin distinción de clase, los plebeyos accedieron también una vez lograda la pacificación política entre las dos clases sociales, asegurando la continuidad política de la República.

En los primeros tiempos de la República se accedía al Senado por elección de los senadores y posteriormente (finales del siglo IV aC) se confía al colegio de Censores.

La condición de Senador era vitalicia y solo se perdía por renuncia al cargo, por imposición de una nota censoria o por la pérdida de la ciudadanía romana. Su status suponía un conjunto de derechos (gozar de alta consideración social, ostentar signos distintivos de su condición y votar con preferencia en Asambleas populares) y de limitaciones (no ejercer el comercial a gran escala ni dedicarse al tráfico marítimo); además les exigieron un comportamiento social superior que al resto, aplicándoles un código ético superior cuando se les imponía una nota censoria desfavorable, para que fueran un referente moral de las virtudes ciudadanas.

Los estudiosos entienden que el número de senadores fue en aumento, siendo un centenar en la fundación de la ciudad, más de 300 en la etapa central de la República y unos 600 a finales de ésta.

Funcionamiento y competencias

El Senado solo puede ser convocado por un magistrado con el derecho de reunirlo, ius agendi cum patribus; este derecho comprende la facultad de convocarlo, presidirlo, relatar las propuestas sujetas a discusión, pedir el parecer y provocar el voto. Este derecho fue ejercitado principalmente por Cónsules y por Tribunos (a partir del año 286 aC con la Ley Hortensia).

El magistrado competente, señalaba el orden del día, el día de la reunión y el lugar, que solía ser la “Curia Hostilia” al lado del Foro, dentro de la ciudad (a diferencia de los Comicios Centuriados).

Se iniciaba la sesión con la exposición de la cuestión a debatir por el convocante, seguida de la discusión y el debate de los senadores y finalizaba con la votación, en la que solo se tenía en cuenta a los senadores presentes por orden de jerarquía en razón al cargo o magistratura desempeñada (el Princeps senatus, el ex-Censor más antiguo, el resto de ex-Censores, ex-Cónsules, ex-Pretores, ex-Ediles, ex-Tritunos y ex- Cuestores).

La opinión o parecer del Senado se llamaba “Senatusconsultum” y no tiene carácter normativo en la época republicana. En el Principado se equipara a la Ley. Se redactaba por el magistrado convocante, asistido por un comité compuesto por distintos Senadores.

Sus competencias eran una evolución de facultades debido a que las propuestas que se formulaban en las Asambleas Populares debían llegar elaboradas por personas expertas (los senadores) para que fueran votadas afirmativa o negativamente, y a que asumiría cada vez más competencias por el carácter temporal anual de las magistraturas que no podían realizar planes a medio o largo plazo en política interior y exterior.

Estas competencias eran parte heredadas de la época monárquica y, parte, asumidas en la época republicana:

• Heredadas de la Monarquía
  • El “interregnum”. Cada 5 días se nombra un senador como magistrado supremos (empezando por el Princeps senatus) para cubriri el vacío existente con la ausencia en la ciudad de los dos Cónsules
  • El “ejercicio de la función consultiva”
    • Los Cónsules consultaban con el Senado antes de emprender su actividad para definir la orientación política de su mandato.
    • El Senado participaba en la elaboración de una Ley por su auctoritas patrum asegurando que tuviera una mayor eficacia.
• Heredadas de la República
  • Política exterior, asume la dirección estableciendo relaciones diplomáticas (recibir y despedir embajadores, envío de embajadores “legati” de Roma a otras comunidades, establecer bases para alianzas políticas…)
  • Política militar, control y vigilancia de operaciones militares auxiliado por los Quaestores militae (declarar la guerra y acordar la paz, reclutar tropas, determinación y prórroga del imperium militae, fijación de la financiación de la guerra…). Concesión de honores militares al jefe de las legiones otorgando el “triunfo” o la “ovatio” tras una contienda bélica en su retorno a Roma.
  • Competencias en materia financiera, supervisando el cobro de impuestos mediante los Quaestores domi, controlaba el gasto público y acuñaba la moneda en curso legal
  • Funciones de administración del patrimonio del Estado, interviniendo en los depósitos del dinero del Erario.
  • En materia religiosa, interviniendo en la aceptación de una nueva divinidad o en la prohibición de un culto extranjero
  • Control de la actividad de los gobernadores de las provincias, tratando de evitar conductas incursas en el crimen de “repetundis” (exacción de impuesto ilegales)
  • Concesión a los Cónsules de poderes extraordinarios o participación con ellos en la designación del Dictador en situaciones de emergencia nacional.

La función consultiva hoy

El Consejo de Estado

A) Marco constitucional y legal

El Consejo del Estado se consagra en el art.107-CE que lo define como “supremo órgano consultivo del gobierno” y está regulado en el art.1.2-LOCE (Ley Orgánica de 1980) “ejerce su función consultiva con autonomía orgánica y funcional para garantizar su independiente de acuerdo con la Constitución y las leyes).

Su asesoramiento es, básicamente, sobre cuestiones legales de respeto del ordenamiento jurídico general y constitucional particularmente.

Los pronunciamientos del Consejo con institucionales. Si el dictamen se refiere a la constitucionalidad o legalidad del asunto consultado, el Consejo, emite su dictamen ajustándolo y fundamentándolo en la ley.

Si el dictamen se refiere a “conveniencia” u “oportunidad” de una decisión que se va a tomar o de un proyecto de ley que se está tramitando, su dictamen se concreta en una opinión que recibe el órgano consultor como una “autorizada opinión”.

Según el art. 20.2 LOCE “El Consejo del Estado podrá elevar al Gobierno las propuestas que juzgue oportunas acerca de cualquier asunto que la práctica y experiencia de sus funciones le sugieran”; por lo que puede adoptar cierta iniciativa tendente a provocar una reforma legal o propiciar la aprobación de una nueva Ley.

Las diferencias con el Senado republicano romano es que éste, solo se pronunciaba sobre las cuestiones que le sometía el Cónsul y su función consultiva se concretaba en el pronunciamiento sobre la “conveniencia” y la “tempestividad” de una decisión o de un proceder futuro que el Cónsul, antes de adoptarla o ejcutarla, consultaba a este órgano por estar dotado de la máxima auctoritas, aunque no estaba obligado a pedir el parecer del Senado ni a seguir su consejo.

B) Organización y funcionamiento

El art. 3 LOCE establece “El Consejo de Estado actúa en Pleno, Comisión Permanente o Comisión de Estudios. También podrá actuar en secciones con arreglo a lo que disponga su Reglamento orgánico”.

El Pleno está compuesto por el Presidente, todos los Consejeros y el Secretario General.

La Comisión Permanente está compuesta por el Presidente, los Consejeros Permanentes y el Secretario General.

La Comisión de Estudios está compuesta por el Presidente, dos Consejeros permanentes (dos natos y dos electivos) y el Secretario General.

Realiza su labor de estudio y análisis desde las Secciones. Cada una de ellas se “componen de un Consejero Permanente, que la preside, un Letrado Mayor y dos Letrados que se consideren necesarios según la importancia de los asuntos o el número de las consultas”.

Está asistido por un Cuerpo de Letrados del Consejo de Estado que se nutre de Graduados en Derecho que hayan ingresado en el mismo mediante oposición. Cada sección tiene un “Letrado Mayor”, categoría que también ostenta el Secretario General. Estos Letrados realizan funciones de estudio y análisis sobre los asuntos sometidos a consulta y redactan y elaboran los proyectos de dictamen.

C) Sus dictámenes

El Consejo del Estado emite sus dictámenes a petición del Presidente del Gobierno, de los Ministros y de los Presidentes de las Comunidades Autónomas.

Es un informe “preceptivo”, debe solicitarse en los supuestos previstos en su Ley Orgánica y en los establecidos expresamente en otras leyes, si no se solicita (siendo preceptivo) se incurre en “vicio de nulidad” de la resolución o de la norma que no ha cumplido el trámite.

Este informe no es vinculante, salvo disposición expresa en contrario según el art.2-LOCE (“Las disposiciones y resoluciones sobre asuntos informador por el Consejo expresarán si se acuerdan conforme con el dictamen…o se apartan de él. En el primer caso, se usará la fórmula “de acuerdo con el Consejo de Estado”, en el segundo, “la de oído el Consejo de Estado”).

La principal función del dictamen es la constatación (o no) de respeto a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, y podrá pronunciarse acerca de la “conveniencia” y/o “oportunidad” del asunto o decisión que se informe, cuando lo exija la naturaleza de lo consultado o cuando se haya requerido de forma expresa por el órgano que consulta.

La Ley Orgánica faculta a un particular para pedir audiencia al Consejo, cuando tenga un interés probado en el objeto de la consulta “Pueden ser oídos ante el consejo los directamente interesados en los asuntos sometidos a consulta. La audiencia se acordará por el Presidente, a petición de aquéllos o de oficio” Además de la función consultiva (preceptiva o no) el Gobierno, a través del Presidente o de un Ministro, puede solicitar al Consejo de Estado, estudios o informes y encomendarle la elaboración de propuestas legislativas o de reforma constitucional (consulta previa a la iniciación de un proceso legislativo).