Los Comicios en la República romana y el sistema parlamentario actual (II)

Competencia legislativa, comicial y parlamentaria

Los Comicios Centuriados desempeñaban funciones de naturaleza legislativa, judicial y electoral (o comicial). Dentro de esta última, estaba:

• La elección de magistrados mayores (Cónsules y Pretores).
• La votación de la Lex de potestate censoria (que confiere poder a los Censores).

Los Comicios por Tribus (o Comitia Tributa) tenían las siguientes competencias electorales:

• La elección de los magistrados menores (Ediles y Cuestores) y más tarde también de los Tribunos.
• La elección de los Sacerdotes supremos de los distintos Colegios Sacerdotales (no los elegía toda la Asamblea, sino la comisión especial Comitia Tributa sacerdotum).

Las Asambleas Plebeyas (o Concilia Plebis) se encargaban de:

• La elección de las magistraturas plebeyas (Tribunos y Ediles de la plebe) hasta que estas desaparecieron cuando las clases sociales se fusionaron.

Existe un paralelismo entre estas importantes funciones de elección directa de los principales poderes del gobierno de la civitas y la posición central que ocupan actualmente nuestras Cortes Generales:

• Aunque los Comicios romanos funcionaban como democracia directa, mientras que las Cortes funcionan mediante democracia representativa, ambos tienen su legitimación en el voto popular.
• De ahí procede la legitimidad de nuestras Cortes para designar o participar en gran medida en la elección de cargos como el Presidente del Gobierno y los miembros del CGPJ y del Tribunal Constitucional, entre otros.

Diferencias con respecto a nuestro sistema en cuanto a la convocatoria electoral:

• En la democracia romana, convocar el Comicio era convocar la jornada electoral, ya que el Comicio se configuraba en forma de una Asamblea popular conformada a su vez sobre el censo (ciudadanos con derecho a participación en la vida pública).
• En nuestro sistema actual, no se constituye una asamblea específica de ciudadanos con derechos de participación política, sino que se publican en unas listas como censo electoral, que llama exclusivamente a votar en virtud de la disposición que convoca a las elecciones.

El derecho de participación: en los Comicios, se denominaba ius sufragii al derecho de sufragio activo, e ius honorum a lo que hoy llamamos derecho de sufragio pasivo (a ser elegido).

La potestad normativa

Nuestra Constitución atribuye a la ley un valor supremo en la escala normativa, y por tanto, es lógico que esta proceda del órgano estatal que ostente la representación legítima de la comunidad → el Parlamento = Poder Legislativo del Estado.

En Roma, esta facultad residía en los Comicios. La ley era la expresión del acuerdo alcanzado por votación en los mismos, que representaba la voluntad popular de una manera más auténtica, ya que se obtenía en un sistema de democracia directa. Solo estos acuerdos o leyes comiciales tenían consideración de Ley en la República romana.

Si bien el término ‘ley’ se reserva a la norma aprobada por el órgano depositario de la soberanía popular, tanto en Roma como en nuestro sistema actual el poder legislativo es compartido con otros órganos estatales:

• En Roma, los magistrados más importantes podían promulgar edictos y el Senado tenía la capacidad de aprobar senadoconsultos (ver capítulo 12 del libro).
• En nuestro sistema, también el Poder Ejecutivo (el Gobierno) tiene legitimación constitucional para promulgar dos tipos de norma:
  • Reales Decretos-Leyes (legislación de urgencia): en supuestos de extraordinaria y urgente necesidad. No pueden regular ámbitos de reserva de ley y deben someterse al Congreso para su convalidación o derogación.
  • Decretos legislativos (legislación delegada): en materia que haya sido delegada expresamente al Ejecutivo por las propias Cortes Generales.

La iniciativa legislativa

En la Republica romana:

• la iniciativa legislativa correspondía a las magistraturas revestidas de imperium y, muy en especial, al consulado.
• Los dos Cónsules ejercían su magistratura de forma colegiada y ostentaban la más alta y representativa función de gobierno. Al ser los cargos de gobierno efectivo por excelencia, era lógico y conveniente que realizaran las propuestas que considerasen oportunas y las sometieran a votación popular.

En nuestro sistema democrático, este papel lo desempeña el Gobierno:

• El art. 97 de la Constitución le atribuye la función de dirigir la política interior, lo cual presupone la facultad de desarrollar iniciativas legislativas con las que llevar a cabo su programa de gobierno.
• El art. 87.1. de la Constitución establece explícitamente que «La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado».
• Es aconsejable por tanto que haya buena colaboración entre Gobierno y Poder Legislativo para que, en el ejercicio de sus respectivos poderes, se alcance el bien común y el interés general.

La Constitución española contempla también otros medios de canalizarse la iniciativa legislativa, con carácter complementario. Uno de ellos es la iniciativa popular:

• Permite que sea el mismo pueblo quien proponga a sus representantes debatir y votar una propuesta desde la propia base democrática.
• En el art. 87.3. de la Constitución se establece que: debe ser regulada por LO; se necesitarán al menos 500 000 firmas; no procederá para materias que sean reserva de ley orgánica, tributarias, de carácter internacional ni relativas al derecho de gracia.

Existen supuestos en los que la Constitución solo admite que la iniciativa legislativa provenga del Gobierno, p. ej.: la presentación del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado (art. 134).

El íter legislativo. El proceso de aprobación de la Ley

En la República romana, este proceso tenía 2 etapas:

1. El Cónsul llevaba su propuesta mediante (que en este caso se constituía para fines legislativos) según las normas y plazos del procedimiento comicial.
2. El Cónsul convocante preside la sesión comicial legislativa, lee su rogatio (propuesta de ley); la Asamblea la escucha (aunque el proyecto de ley ya se le había hecho llegar previamente con la promulgatio) y, una vez formulada, el magistrado (el Cónsul) invita al pueblo a votar, aprobándola o rechazándola.

En estas sesiones se cree que, hacia finales de la República, pudo darse un cierto debate previo, pero nunca de carácter determinante y, en todo caso, el Cónsul podía darlo por terminado en cualquier momento para proceder al voto.

También se cree que, a efectos legislativos, estas propuestas de ley se podían presentar indistintamente ante la Asamblea de los Comicios Centuriados o de los Comicios por Tribus, salvo en 2 supuestos en los que correspondía obligatoriamente la convocatoria de los Centuriados:

• La votación de la Lex de potestate censoria, para el nombramiento efectivo de los Cónsules.
• La votación de le Lex de bello indicando, para la declaración de guerra, que además requería el cumplimiento de dos medidas previas: la declaración formal del Colegio sacerdotal de una causa justa (bellum iustum) y haber realizado un intento de paz o propuesta al enemigo.

Diferencias con respecto a nuestro ordenamiento jurídico:

1. Los Comicios no tenían iniciativa legislativa propia; le venía impuesta del Cónsul convocante.
2. Nuestro Parlamento sí tiene iniciativa legislativa, en virtud del art. 87. 1. de la Constitución. En este caso no se habla de un proyecto de ley, sino de una proposición de ley. No obstante, los proyectos de ley siempre tienen prioridad sobre las proposiciones de ley en la tramitación parlamentaria.

Entrada en vigor de la Ley en la república romana y hoy

Tras la votación, el magistrado proclamaba formalmente el resultado en la renuntiatio.

Denominación:

• Las leyes solían llevar el nombre del magistrado proponente (normalmente un Cónsul) y mencionar la materia o cuestión que regulaban. Si la ley llevaba un nombre único, es que había sido rogada por un solo Cónsul; si llevaba dos, es que había sido rogada por ambos Cónsules.
• Más tarde, se le daría en nombre de uno de los Tribunos cuando se trataba de plebiscitos- Leyes.

Conservación:

• Se consolidó la costumbre de escribir el texto en unas tablas de madera o de bronce. Esto a veces se hacía por mandato del magistrado o bien por disposición de la propia ley.
• Se depositaban en un archivo oficial denominado Aerarium Saturni, custodiado por los Cuestores.
• La finalidad era tener constancia de la misma, su estudio e interpretación, y la expedición de copias.

Diferencias con respecto a nuestro ordenamiento jurídico:

1. En Roma, la ley entraba en vigor inmediatamente con la renuntiatio: al tratarse de una democracia directa, se consideraba que el mismo pueblo destinatario de dicha ley ya conocía su contenido antes de la votación (con la promulgatio) y la había aprobado, por tanto no hacía falta publicarla de nuevo.
2. En nuestro ordenamiento, el art. 2 del Código Civil establece que las leyes entrarán en vigor a los 20 días desde su publicación en el BOE, a no ser que la misma ley disponga otra cosa. Como nuestra democracia es representativa, se considera que dicha publicidad y vacatio legis son necesarios para proporcionar a la ciudadanía un medio y un tiempo para conocer las nuevas leyes.

El Senado en el íter legislativo

Al principio, el magistrado trasladaba al Senado la ley ya aprobada por los Comicios, para que este se pronunciara sobre la conveniencia de su finalidad y contenido. Aunque este paso no alteraba en ningún caso la validez de la ley ya promulgada, un rechazo del Senado sí que podía debilitar en gran medida su eficacia social, ya que era un órgano de gran prestigio institucional y su autorictas era muy respetada e influyente entre la sociedad romana.

Por esta razón, se alteró el orden del proceso legislativo: el Cónsul tramitaba su iniciativa legislativa presentándola en primer lugar ante el Senado, como órgano deliberante y asesor de los poderes de gobierno efectivo de los magistrados:

• El Cónsul exponía ante los senadores su propuesta de ley y defendía su conveniencia; los senadores se pronunciaban de forma individual y el Cónsul los escuchaba.
• El Senado refrendaba la ley o bien proponía modificaciones al Cónsul, quien normalmente las incorporaba al texto de la ley.

A pesar de no ser este un trámite obligatorio, la prudencia política aconsejaba al Cónsul hacerlo: por un lado, un posterior rechazo senatorial podía dejar sin eficacia la ley aunque la votación en la sesión comicial legislativa hubiera sido favorable; por otro, una propuesta de ley presentada ya con el aval del Senado tenía muchas más probabilidades de ser aprobada por la Asamblea ciudadana.

El Senado se convirtió por tanto en una pieza clave en el proceso de aprobación de las leyes.

En nuestro sistema legislativo, el órgano que cumple un papel más semejante al del antiguo Senado romano es el Consejo de Estado.

La Ley, expresión de la voluntad popular, en el mundo antiguo y hoy

La ley aprobada en Comicio legislativo se denominaba lex rogata. Esta ley era aprobada por el propio pueblo, quien por tanto se comprometía a cumplirla. Era una especie de acuerdo entre el magistrado, que preguntaba, y el pueblo, que respondía afirmativa o negativamente.

Guarda semejanza con el concepto de Derecho privado de la sponsio, un tipo de negocio jurídico primitivo que consistía en una pregunta y una correlativa respuesta de los intervinientes, quienes prometían a través de su respuesta positiva comprometerse a cumplir lo acordado. Por eso a la ley comicial se la denominaba communis rei publicae sponsio, que se puede traducir como «promesa de cumplimiento del pueblo acerca del asunto público».

Diferencias con respecto a nuestro sistema jurídico:

1. La aprobación de las leyes, efectuada de esta manera, resulta especialmente vinculante, ya que es directamente el propio pueblo destinatario de la ley quien la acepta de forma voluntaria.

2. En nuestro sistema no se da esa identificación, y esta carencia puede agravarse:

   • Cuando los representantes parlamentarios se desvinculan de la voluntad popular para obedecer instrucciones que reciben desde sus formaciones o partidos políticos.
   • Debido al escaso interés de este en los procesos legislativos para la aprobación de las leyes.
   • Cuando los proyectos de ley que se presentan no gozan del favor de la ciudadanía.

Limitaciones al poder legislativo en Roma y hoy

Existían dos tipos de limitación a la actividad legislativa comicial:

1. Limitaciones de carácter religioso: el Comicio no podía invadir el campo del ius sacrum (derecho divino o sagrado), que correspondía al Colegio Pontificial en coordinación con el Senado.
2. Limitaciones de carácter civil: relacionadas con la esencia de la estructura político-constitucional de la civitas. Se referían a la naturaleza, composición, funcionamiento y competencias de los principales órganos de su vida política. Eran pilares fundamentales y principios políticos basilares que, aunque no estaban escritos, se respetaban escrupulosamente porque sustentaban el régimen republicano:

• La prohibición de restaurar la monarquía. Esta antipatía hacia toda manifestación monárquica es una constante en la historia no solo de la República romana, sino también en el Principado.
• La prohibición de aprobar leyes particulares, es decir, que favorecieran o perjudicaran a una persona concreta o a un grupo de personas con alguna característica en común. Este principio ya aparecía en las XII Tablas con la fórmula Privilegia ne inroganto. Cuando la República entra en crisis, se empiezan a aprobar leyes dirigidas a personas concretas destinadas a perseguir adversarios políticos.
• El ius provocationis o derecho de provocar o apelar al pueblo (léase la referencia a la Lex Valeria del apartado 8.9.1.), que primero fue consuetudinario y luego legalmente sancionado.
• Las reglas relativas a la inviolabilidad del Tribuno de la Plebe.

Todas estas limitaciones vienen a constatar que los Comicios no ostentaban un poder legislativo ilimitado, de la misma manera que nuestras Cortes Generales no son propiamente «soberanas» ni se puede hablar de «soberanía parlamentaria», ya que el art. 1 de la Constitución establece que la soberanía reside en el pueblo español y el art. 9 que todos los poderes del Estados están sujetos la Constitución. Por tanto las Cortes no constituyen un poder ilimitado.

Función judicial del Comicio Centuriado

Sus orígenes y su consolidación legal

Su origen deriva de la provocatio ad populum, ‘provocación’ en el sentido técnico-jurídico de ‘apelación’ al pueblo.

• El origen de esta función parece venir de la etapa monárquica, cuando el rey tenía la potestad jurisdiccional de perseguir y castigar los hechos que atentaban gravemente contra la comunidad, los crimina (crímenes), incluso aplicando la pena de muerte. Cuando el condenado era un ciudadano romano, antes de ordenar la ejecución, el rey reunía al Comicio en una sesión informal para conocer su parecer. Esta práctica no era ni mucho menos preceptiva, ni su resultado era vinculante para el rey; sin embargo, podía emplearse si el monarca, a pesar de tener el poder absoluto, pretendía contar con el consenso del pueblo para no parecer despótico.
• Después, en el régimen republicano, son los magistrados cum imperium quienes pueden aplicar la pena de muerte en el ejercicio de sus funciones. Puede que las primeras apelaciones al Comicio se hicieran solo en los casos de acciones criminales con repercusión política.
• La primera referencia que hay de esto es en un precepto de la tabla IX señalando que, en los supuestos de condena a pena capital, la Asamblea popular competente a la que apelar sería el Comitiatus maximus, es decir, el Comicio centuriado.

Consolidación: fue una práctica consuetudinaria hasta que ya en la etapa republicana se aprueban tres sucesiva leyes valerias (llamadas así porque fueron rogadas por el Cónsul Valerio).

• La más moderna es del año 300 a.C. y se denominó Lex Valeria de provocatione (Ley Valeria de apelación) y supuso la consagración legal del derecho que se le reconoce a cualquier ciudadano romano de «provocar al pueblo», es decir, de apelar al Comicio si le condenan a muerte.
• Más tarde se admitiría también la apelación al Comicio por Tribus para penas pecuniarias superiores a 3020 ases.

Expansión: la provocatio ad populum tuvo un claro proceso de expansión.

• En un primer momento solo podía solicitarse en condenas por crímenes cometidos en la ciudad de Roma o en un radio de 1000 pasos de su recinto amurallado; más tarde, se extendió a todo el territorio romano. En las provincias, se apelaba a la Asamblea popular de cada demarcación, que hacía las veces de Comicio centuriado.
• Al principio solo se admitía para penas impuestas en ejercicio del imperium domi o doméstico (de la ciudad), no del imperium militae. Posteriormente, también se admitió para las condenas impuestas por jefes militares, siempre que no fuera por delitos típicamente militares (deserción, rendición, abandono del puesto, traición, etc.).

Procedimiento

El iudicium populi se desarrollaba en cuatro sesiones sucesivas del Comicio con presencia y presidencia del magistrado:

En las tres primeras, informales, no solemnes e informativas:

• El magistrado presentaba las pruebas de la culpabilidad del reo, quien tenía derecho a defenderse por sí o mediante representante (abogado o retórico).
• Al término de la tercera sesión, el magistrado podía retirar la condena o ratificarse. Si se ratificaba, pasaba a la cuarta sesión.

La cuarta sesión era solemne y en ella se procedía a la votación.

• La convocatoria era por escrito y en ella figuraba el nombre del condenado, la imputación del crimen y la pena.
• La votación era oral o escrita, según la época, y la decisión popular era inapelable.
• En determinados casos, el magistrado proponía al reo la conmutación de la condena a muerte por el exilium (destierro), que suponía la expulsión del territorio romano y la prohibición de retornar, además de la pérdida de la ciudadanía romana y la confiscación de todo su patrimonio.

La práctica decae con la creación de los Tribunales permanentes o Quaestiones perpetuae (mediados del s. II a.C.).

Más tarde, ya instaurado el Principado (s. I d.C.), la provocatio ad populum se sustituye por la apellatio al César.

Las medidas de gracia en nuestro Derecho

Su problemática vigencia

Aunque ninguna constitución ha definido hasta ahora en qué consiste técnicamente el derecho (o prerrogativa) de gracia, este viene contemplado en el art. 62. i) de nuestra Constitución.

Esta figura plantea varios interrogantes:

• Primero, cómo se armoniza con el precepto constitucional del art. 117.3, según el cual la potestad jurisdiccional corresponde en exclusiva a los jueces y tribunales.
• Segundo, que su mera existencia parece teóricamente innecesaria en un sistema judicial que funcione bien.

Las explicaciones de su perpetuación en el tiempo:

• En principio parece que se debe a un residuo histórico de las épocas en las que la justicia se administraba en nombre del rey y en el que este, en el ejercicio de su poder absoluto, podía dejar sin efecto su cumplimiento.
• Más allá de las monarquías absolutas, su vigencia hoy día no es solo una cuestión jurídica, sino de Teoría política y de Filosofía del Derecho.

En la actualidad, se aprecia una doble realidad:

• Por un lado, las medidas de gracia están presentes en todas las democracias modernas.
• Por otro lado, la doctrina se encuentra dividida en cuanto a su mantenimiento, si bien parece haber una tendencia mayoritaria a su favor.

Lo que parece explicar que se favorezca su vigencia hoy día es una cierta relatividad en la obtención de justicia material con los pronunciamientos judiciales; es decir: la conciencia de que con las medidas de gracia se puede matizar la conducta de un condenado de manera que la aplicación del Derecho no permite considerar, para alcanzar así una justicia material que no es posible lograr con el fallo judicial. Prueba de ello es que nuestro Código Penal permite al juez que dicta la sentencia solicitar, él mismo, el indulto para el condenado.

La amnistía y el indulto

Tradicionalmente han existido dos medidas de gracia:

1. La amnistía tiene su origen en una expresión griega que significa ‘olvido’. No solo se extingue la condena penal, sino que conlleva la desaparición jurídica del delito, y por tanto toda huella del delito cometido. Puede operar en beneficio de una persona o de un conjunto de ellas que presenten las mismas condiciones contempladas por la ley.
2. El indulto solamente afecta a la condena impuesta, por tanto no desaparece el delito en sí. Al indultado no se le anulan los antecedentes penales.

Nuestra Constitución solo contempla el indulto, (art. 62. i), como prerrogativa del Ejecutivo que debe tramitarse a través del Ministerio de Justicia. La amnistía no se menciona, por tanto no está prohibida ni regulada.

En la Roma republicana, el indulto se obtenía apelando al Comicio centuriado y obteniendo la votación favorable de este.

Cuestión de si esta medida de gracia constituye un derecho fundamental en la actualidad:

• En principio sí, ya que el art. 62 hace referencia a un «derecho» de gracia.
• Sin embargo, en otros dos preceptos la Constitución se refiere a esta figura como «prerrogativa»:
  • Art. 87, que impide a las iniciativas legislativas populares solicitar la aprobación de leyes de prerrogativa de gracia.
  • Art. 102, que impide que esta medida pueda solicitarse cuando recaiga una condena penal sobre un miembro del Gobierno (ya que sería el mismo Gobierno quien tendría que otorgarla).
• Tanto en Roma como en nuestro ordenamiento actual, la solicitud del indulto puede considerarse una expectativa de derecho, no solo en el ámbito jurídico, sino a través del derecho de petición contemplado en el art. 29 de la Constitución.

La cuestión de si constituye un derecho renunciable:

• En Roma, el derecho de gracia era en esencia renunciable, si bien no tiene sentido renunciar cuando para obtenerla el reo debe ejercer previamente su derecho de ius provocationis.
• En la actualidad hay división de opiniones.
  • En el caso de la amnistía, decir que es renunciable supondría invalidar un acto del Poder Legislativo; pero lo contrario invalidaría la libertad del individuo.
  • En el caso del indulto, la renuncia sería un atentado contra una decisión del Poder Ejecutivo, adoptada supuestamente en aras del interés general; pero lo contrario, de nuevo, atentaría contra la libertad individual.
  • Se concluye que prevalece al libertad individual, ya que sería absurdo que una medida que es graciable para quien la concede, no lo sea para quien se ve afectado por ella, aunque esta le beneficie.

En cuanto a la cuestión de la rectitud moral y el acierto político de las decisiones adoptadas por las Asambleas populares en la democracias atenienses y de la República romana, es difícil juzgarlo de forma general. Solo podrían analizarse sus actuaciones concretas y en el contexto político-social de cada momento, lo cual daría lugar a valoraciones muy dispares e incluso contradictorias.