Origen de la función pública

1. Introducción

En términos generales, son cuatro las grandes fases a través de las cuales, se desarrolla, altera y desaparece del ordenamiento jurídico español el modelo tradicional de función pública.

La primera, de creación, con algunos antecedentes en el siglo XVIII, tiene lugar a lo largo del siglo XIX con la creación, sobre el modelo de los cuerpos militares, de los cuerpos tanto generales como especiales de funcionarios.

La segunda fase, clasista e interdepartamental, surge de la contaminación del modelo anglosajón de función pública. A ese modelo responde la LFCE de 1964.

La tercera fase se caracteriza por la laboralización de la función pública.

La cuarta fase se inicia con la LEBEP, y es una profundización de la laboralización anterior, porque la LEBEP es directamente aplicable en su mayor parte tanto al personal laboral como al funcionarial y, en lo que resta, reduciendo las diferencias sustanciales entre funcionarios y contratados laborales al mínimo.

2. El origen del modelo funcionarial

Al crearse un servicio o Administración se regula el grupo o cuerpo de funcionarios que han de gestionarla o servirla. Así, para gestionar las obras públicas se crea el Cuerpo de Ingenieros de Caminos, el Cuerpo de Ingenieros de Montes para la Administración forestal; para cada atributo un cuerpo de funcionarios de Hacienda, para los RP un Cuerpo de Registradores, para el asesoramiento jurídico y la defensa del Estado el cuerpo de Abogados del Estado, etc. La función pública surge así de una constelación de cuerpos, que tienen elementos comunes.

La clave es el cuerpo, un colectivo jerarquizado de funcionarios dotados de una formación específica para gestionar un servicio público o rama de la Administración, en el que se permanece de por vida, ocupando sucesivamente los puestos de trabajo que ese cuerpo tiene reservados, cada vez de mayor responsabilidad y remuneración.

La selección no se hace para un puesto de trabajo, sino para ingresar en un cuerpo, y dentro de él se tiene derecho a una progresión profesional reglada, un derecho al ascenso, a hacer carrera.

El cuerpo actúa a modo de empresario directo del funcionario, ejerciendo una función mediática entre el Estado y aquél.

Para ejercer esa función mediática y la asunción de la responsabilidad sobre el funcionamiento de un determinado servicio, el cuerpo necesita de poderes propios que garanticen la disciplina del conjunto, poderes represivos, que pueden ser de intensidad diversa.

El funcionamiento del cuerpo solo es posible a través de una jerarquización personal entre sus miembros que aseguren el funcionamiento de las ordenes, así como la disciplina. A este fin sirve la división en grados y categorías y también para asignar y distribuir las funciones.

Las retribuciones se asignan en función de la categoría personal y por un único concepto, el sueldo.

A los funcionarios se les garantiza la permanencia o propiedad en el empleo, normalmente reconocida cuando el ingreso se hacía a través de una oposición, o del paso por una escuela especial.

El funcionario, más que desempeña un trabajo, cumple o está de servicio, ejerce una misión patriótica. Además los cuerpos de los funcionarios civiles se dotan de toda parafernalia propia de los cuerpos militares: tribunales de honor, uniformes, respeto y distancia en los tratamientos entre los de categoría desigual; y en fin, otro cargo más: la condición de funcionario, como la de militar, trasciende a su vida privada, donde la falta de probidad o un comportamiento deshonroso según los rigores morales de la época puede tener consecuencias sancionadoras o provocar su expulsión del cuerpo por un tribunal de honor formado por los propios compañeros del cuerpo.

3.La oposición del Estado liberal al funcionariado permanente

El sistema de función pública que, aunque alterado o degenerado, nosotros hemos heredado se desarrolla sin duda en el siglo XIX, en clara oposición a la doctrina oficial liberal que rechaza la idea de una burocracia permanente.

La pregunta ineludible es: ¿cómo fue posible que frente a las bases doctrinales antiburocráticas se aceptase a lo largo del siglo XIX un modelo de función pública que llevó a un funcionariado inamovible estructurado en poderosos cuerpos de funcionarios?

En primer lugar, en España se impuso un principio constitucional, el de mérito y capacidad, para acceder a los cargos públicos, que hacía jurídicamente inviable o dificultaba notablemente el sistema de botín de nombramientos y ceses discrecionales. Este principio se recogerá en la Constitución de 1837 y en las posteriores, hasta llegar al art. 103 CE-1978.

El funcionario permanente y profesionalizado fue también, con carácter general, una exigencia funcional del Estado moderno, un instrumento imprescindible para atender al funcionamiento regular de los servicios públicos y de los ejércitos nacionales. Frente a la ingenua creencia en la innecesariedad de la formación específica para el desempeño de funciones públicas, el corporativismo de servicio apuesta por la excelencia de la formación, sobre todo el Estado asume la carga de la prestación de grandes servicios públicos, como es el caso de las obras públicas, los montes, la enseñanza, la policía, la sanidad, el correo, etc; o debe atender funciones públicas de gran complejidad, como las propias del sistema tributario o de la justicia. Todo lo cual lleva consigo la existencia de una formación y preparación ad hoc para el ingreso en el servicio público profesional, algo que nunca pudo ni puede satisfacer al completo la insuficiente formación derivada de las titulaciones académicas.

Con el paso del tiempo, el sistema de función pública se justificará también, por su capacidad de prevención del riesgo de una apropiación de los instrumentos de poder por un solo partido político y como vacuna definitiva contra la lucha despiadada entre las diversas opciones partidarias a que conduce inexorablemente el modelo liberal del spoil system.

4.La implantación de los cuerpos de funcionarios

A lo largo del siglo XIX se fueron importando los elementos del sistema francés de función pública cerrada, con la consiguiente estructuración de los funcionarios en cuerpos jerarquizados de ámbito y gestión departamental. Se trata de un sistema formado por acumulación o goteo en la creación de cuerpos.

La creación de los cuerpos se hizo atendiendo a la especificación de cada servicio, sin el pie forzado de intentar hacerlos coincidir con un modelo abstracto o general de función pública y ordenando la formación y los derechos y deberes de los funcionarios en relación con los cometidos y responsabilidades del sector de Administración o servicio público concreto que tenían a su cargo. Esta observación es fundamental y permite calificar la fase en la que hoy estamos como de evidente exageración de la uniformidad, de valoración del sistema mismo de función pública como totalidad, en cuyo altar se sacrifican las peculiaridades y necesidades exigidas por los servicios públicos. Parece como si el sistema de función pública fuera lo más importante y los organismos y servicios públicos a los que sirve lo accesorio, de forma que son éstos los que tienen que acomodarse al sistema de función pública y no a la inversa, como tradicionalmente ocurría.

5.Los Estatutos Generales

En el siglo XIX se dictan unos Estatutos Generales, pero que no son tales al modo como ahora los concebimos: una regulación unitaria para todos los servidores públicos, sino que, básicamente, constituyen el reglamento de los cuerpos de funcionarios administrativos. Quedaban fuera de la regulación de los EEGG los miembros de la carrera diplomática, los magistrados y jueces, el profesorado, los ingenieros civiles y las demás carreras cuyos empleados pertenecían a cuerpos especiales.

A estos cuerpos administrativos se les aplicará un régimen uniforme que aprueba el RD de 18 de julio de 1852, que firma Bravo Murillo. Por su ámbito de aplicación, que comprendía todos los ministerios civiles, puede considerarse el primer Estatuto de funcionarios.

Dicho Estatuto establece las categorías de los aspirantes a Oficial, Oficiales, Jefes de Negociado, Jefes de Administración y Jefes Superiores de Administración y se aplicaba a los cuerpos administrativos y, subsidiarios, a los cuerpos especiales, que habían de regirse prioritariamente por sus normas o reglamentos específicos (arts. 44 y 45).

El Estatuto de Murillo no reconoció la inamovilidad de residencia, ni tampoco garantizó la estabilidad del empleo (arts. 41 y 43).

El Estatuto de O’Donnell, aprobado por RD de 4 de marzo de 1866, con el título de Reglamento Orgánico de las Carreras Civiles de la Administración Pública, mantuvo las mismas categorías que el anterior. Destaca la preocupación por la regulación de aspectos formales de la organización funcionarial como los escalones y hojas de servicios y la potestad disciplinaria, se reconoce la estabilidad del empleo.

El siguiente Estatuto General es la Ley de Bases de los Funcionarios del Estado de 1918. En él se afirma aún más la estabilidad en el empleo, al condicionar la cesantía a la previa instrucción de un expediente gubernativo con audiencia del interesado.

En cuanto a la carrera, la Ley de Bases de 1918 la amplió agrupando a los funcionarios en las categorías de jefes de Administración, jefes de Negociado, oficiales y auxiliares, divididas, a su vez, en tres clases cada una (primera, segunda y tercera).

6.La Ley de Bases de la Función Pública de 1964 y Texto Articulado de 7 de febrero de 1964

El sistema tradicional español hasta aquí descrito fue objeto de una primera desvirtualización en la Ley de Bases de Funcionarios Civiles de 1963, Texto Articulado aprobado por Decreto de 7 de febrero de 1964, que reformó el modelo tradicional en puntos fundamentales

En primer lugar se importo del Civil Service inglés la figura del funcionario generalista o interdepartamental para los cuerpos generales o administrativos.

Se procedió también, y ésta constituyó la reforma de mayor alcance y significación, a la desjerarquización de todos los cuerpos, incrementando de esta forma la discrecionalidad política en el manejo de la burocracia.

Se introdujo, asimismo, la separación de funciones administrativas y facultativas, dando un mayor protagonismo a los cuerpos administrativos con la creación del Cuerpo Técnico de Administración Civil (hoy Administradores Superiores del Estado).

Fundamental fue también la clasificación de todos los cuerpos, que continúan, en cinco grupos en función del título académico exigido para el ingreso en el cuerpo.

Otra novedad fue en romper la exclusividad del sistema de función pública, admitiendo otras formas de vinculación del personal con la Administración, distinta de la relación funcionarial. Así aparecen los funcionarios eventuales, los contratados en régimen de Derecho administrativo y los sujetos al régimen laboral. Estas nuevas modalidades permitirán burlar el principio de mérito y capacidad.

7.La laboralización del modelo de función pública

La muerte de Franco y la llamada transición democrática originó un notable crecimiento burocrático con la conversión del personal del Movimiento Nacional, de los Sindicatos Verticales y de los numerosos colectivos de personal contratado en funcionarios, así como las numerosas fuentes de creación de empleo público a que dio lugar la puesta en pie de las CCAA.

Con la entrada en vigor de la CE-1978, que reitera el principio mérito y capacidad y un régimen de función pública, el primer gobierno constitucional, de la UCD, no produjo ningún cambio significativo.

La gran reforma socialista la construyó la LMRFP, que modifica pero no deroga, la LFCE, en parte vigente.

La reforma convierte en pieza angular del sistema la clasificación de los funcionarios en 30 niveles o grados, de forma análoga a la shedule norteamericana de 18 niveles, clasificación que no es una ordenación jerárquica de los funcionarios, sino una técnica al servicio de un concepto retribuido, el complemento personal y de una presunta carrera administrativa o sistema de ascensos.

Las retribuciones siguen siendo las básicas, el sueldo, pagas extraordinarias y trienios, igual para todos los miembros del cuerpo y complementos de destino y complementos especiales.

La LMRFP supuso una evidente laboralización del régimen de la función pública y la admisión de un régimen paralelo de contratación laboral, sin fronteras precisas respecto del funcionarial, facilitando su discrecionalidad.

Precisamente porque la LMRFP dejó al criterio de cada Administración la determinación de los puestos que habían de ocuparse por funcionarios o contratos laborales, el TC la declaró contraria a la Constitución y forzó su reforma, esta tuvo lugar por la Ley 23/1988, de Modificación de la Reforma de la Función pública, que determinó con carácter general que los puestos de trabajo de la Administración General del Estado y de sus organismos autónomos, así como los de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la SS, serán desempeñados por funcionarios públicos.

Esta Ley intentó también reducir el margen de absoluta discrecionalidad en la determinación de los puestos a cubrir por el sistema de libre designación, que la LMRFP dejaba a la libre determinación de las relaciones de puestos de trabajo.

Otra reforma de la LMRFP, aunque fallida en sus resultados, tuvo lugar por la Ley 22/1993, de Medidas Fiscales, de Reforma del Régimen Jurídico de la Función pública y de la Protección por Desempleo. Esta Ley, dictada en una época de crisis económica, trata de facilitar, nada menos que la reducción de los efectivos de las Administraciones Públicas, finalidad que la EM encubre con genéricas alusiones a la racionalización y ajuste de las organizaciones administrativas, la búsqueda de la agilidad y eficacia, y a la optimización de los costes de personal.

8.La regionalización de la función pública

La gran cuestión de si las CCAA podían establecer un modelo de función pública distinto del Estado o, por el contrario, tenían que acomodarse al ya definido, se centró en la interpretación de la expresión “régimen estatutario” de los funcionarios del art. 149.1.18 CE, lo que suscitó dos tesis contrapuestas.

La tesis triunfante en la STC sobre la LOAPA fue favorable al modelo unitario, lo que permitió a la LMRFP diseñar un modelo general de función pública para el Estado, las CCAA y los entes locales e imponer un sistema centralizado de dirección invocando el principio de cooperación.

El sistema de empleo público que se impuso en la LMRFP es un modelo unitario, de aplicación general al Estado y a las CCAA que en cierto modo se gestionaba de forma centralizada por las competencias que se atribuyen al Gobierno, al Consejo Superior de la Función Pública y a la Comisión de Coordinación de la Función pública, y cuyo personal se completaba además como intercambiable y pro indiviso entre éstas y el Estado. Precisamente romper esta uniformidad que garantizaba una cierta igualdad entre los empleados públicos españoles, será una de las finalidades estrella de la LEBEP.