La función pública en la Unión Europea
1. La Unión Europea y sus instituciones
El primer paso de este proceso fue la creación de la Comunidad Económica del Carbón y del Acero, que integro a Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo y Países bajos, bajo el principio de libre competencia y circulación. La segunda fase, sobre las posibilidades de una unión económica general y otra en el campo de la energía nuclear (1956), y tras los fracasos ambiciosos proyectos de unificación política, como la Comunidad Europea de Defensa, y el anteproyecto de Tratado de la Comunidad Política Europea, con la firma del Tratado de Roma, que lleva a la creación de dos nuevas comunidades: La Comunidad Europea de la Energía Atómica y la Comunidad Económica Europea.
La uniformización del Tratado de Roma en las instituciones comunitarias se completó por el Tratado de Bruselas de 1965, que establece un solo Consejo y una sola Comisión, y se ha reforzado con la firma del Acta Única Europea.
Con el TUE, se inicia un proceso continuo de reformas que han culminado con el Tratado de Lisboa. El TUE creó la UE**,** carente de personalidad jurídica, e integrada por dos pilares intergubernamentales:
- La política exterior y de seguridad común.
- La cooperación policial y judicial en materia penal.
Se amplia al mismo tiempo, la sanidad, educación formación profesional y juventud, cultura, salud pública, protección de los consumidores, redes, transeuropeas, industria y cooperación al desarrollo. Pero la política principal del TUE es la monetaria al establecer la Unión Económica y Monetaria: el euro.
El Tratado de Ámsterdam en 1997:
- La modificación sustantiva de determinadas disposiciones del TUE, de los Tratados de las CE y de Actos conexos.
- Simplificación de los Tratados, eliminando de los mismos todas las disposiciones caducas y anacrónicas.
- Realiza una labor de consolidación de los Tratados.
El objetivo del Tratado de Ámsterdam era la reforma de las Instituciones de cara a la ampliación:
- Composición de la Comisión.
- Eurodiputados por Estados miembros en el Parlamento.
- Reorganización profunda del sistema jurisdiccional europeo.
- Ponderación de voto en el Consejo.
En cuanto al número de miembros la UE ha sido objeto de siete ampliaciones, que se inician con el cambio de actitud de Inglaterra, que encabezo la Asociación Europea del Libre Cambio con Austria, Dinamarca, Noruega, Portugal, Suecia, y Suiza (Tratado de Estocolmo 1959). La entrada de Reino Unido (Acta de adhesión en 1972), acompañada de Dinamarca e Irlanda, fue seguida por la ampliación de diez miembros, y después a los doce con la de España y Portugal. Austria, Suecia y Finlandia en 1995; en 2004, Polonia, República Checa, Hungría, Eslovaquia, Lituania, Letonia, Eslovenia, Estonia, Chipre y Malta; finalmente en 2007, Bulgaria, Rumania. A las puertas se encuentran: Croacia, República de Macedonia y Turquía; como candidatos potenciales: Albania, Bosnia y Hezegovina, Kosovo, Montenegro, Servia e Islandia.
Entre los miembros no hay una participación igualitaria en las diversas instituciones, que esta en función de su importancia relativa.
La organización de la Unión, es pues un complejo de organismos cuyas funciones no se corresponden siempre con las de los órganos estatales de igual denominación.
Destaca el Comité de las Regiones de naturaleza asesora, compuesto por representantes de los Entes regionales y locales. Emite dictámenes facultativos y preceptivos para el Consejo y la Comisión, en lo referente a las nuevas políticas de la UE y a los fondos estructurales.
2. El Consejo Europeo y el Consejo
El Consejo Europeo está compuesto por los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como por su Presidente y por el Presidente de la Comisión, participando igualmente en sus trabajos el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Creado en 1974, sólo con el Tratado de Lisboa de 2007, adquiere el rango de institución y su misión es dar a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones y prioridades políticas generales, si bien el Tratado especifica que no ejercerá función legislativa alguna, pues tal función corresponde al Consejo.
El Consejo ejercerá conjuntamente con el PE la función legislativa y la función presupuestaria, al tiempo que contribuye a la definición de las políticas europeas y tiene atribuidas importantes funciones de coordinación en materia de política económica y de empleo. El Consejo está compuesto por un representante de cada Estado miembro, de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del Estado miembro al que represente y para ejercer el derecho de voto.
En cuanto al régimen de sus acuerdos el Consejo se pronunciará por mayoría cualificada, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa. La mayoría cualificada se define por la atribución de un valor ponderado y convencional al voto de cada Estado: Alemania, Reino Unido, Francia e Italia, 29; España y Polonia, 27; Rumanía, 14; Holanda, 13; Grecia, Portugal, Bélgica, R. Checa y Hungría, 12; Suecia y Austria, 10; Eslovaquia, Dinamarca, Finlandia, Irlanda y Lituania, 7; Letonia, Eslovenia, Estonia, Chipre y Luxemburgo, 4; Malta 3.
3. El Parlamento Europeo
El PE ejerce, junto con el Consejo, la función legislativa y la función presupuestaria. Ejercerá asimismo funciones de control político y consultivas. Estará compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unión. Su número no excederá más de 750, más el presidente.
Los miembros del PE ostentan un mandato representativo con una duración de cinco años compatible con un mandato parlamentario nacional.
Como órgano de control, el Parlamento puede conocer de todos los asuntos, examinados en comisiones y sesiones plenarias y adoptar posición sobre los mismos. Además ejerce controles puntuales sobre la Comisión con motivo del informe que anualmente le presenta sobre la actividad de las tres Comunidades; también cuando la Comisión entrante comparece ante la Asamblea exponiendo su programa, lo que se asemeja al control propio de los debates de investidura; y por último mediante la aprobación de una moción de censura.
En materia presupuestaria, el Parlamento ha visto ampliada notablemente su modesta competencia, inicialmente reducida a ser consultado sobre el proyecto de presupuesto y la posibilidad de redactar el anteproyecto de sus gastos. El Parlamento tiene ahora un verdadero poder de cohesión, puesto que puede rechazar el proyecto de presupuesto en su conjunto y pedir que el Consejo lo someta a un nuevo proyecto, si así lo decide por mayoría de sus miembros y de los dos tercios de los votos del presupuesto, sin intervención del Consejo, y con asistencia del TCu.
El Parlamento también participa en la función legislativa a través del procedimiento legislativo ordinario, que consiste en la adopción conjunta por el PE y el Consejo, a propuesta de la Comisión, de un reglamento, una directiva o una decisión.
4. La Comisión
La Comisión es lo más parecido al Gobierno y a la Administración de un Estado y por ello le corresponden funciones de dirección política y de gestión.
Según el art. 17 TUE, la Comisión promoverá el interés general de la UE y tomará las iniciativas adecuadas con este fin.
Funciones:
- Velará por lo que se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de estos.
- Supervisará la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del TJUE.
- Ejecutará el presupuesto y gestionará los programas.
- Ejercerá asimismo funciones de coordinación, ejecución y gestión de conformidad con las condiciones establecidas en los Tratados.
- Asumirá la representación exterior de la Unión.
- Adoptará las iniciativas de la programación anual y plurianual de la Unión con el fin de alcanzar acuerdos interinstitucionales.
La organización de la Comisión se corresponde con su naturaleza de órgano estrictamente comunitario en mayor medida que ningún otro, salvo el Tribunal de Justicia, configurándose por ello como un consejo de personas independientes de los Estados.
En cuanto a la designación y nombramiento de la Comisión, se hace teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al PE. El PE elegirá al candidato por mayoría de los miembros que lo proponen.
5. El Tribunal de Justicia
El Tribunal de Justicia monopoliza la interpretación del Derecho comunitario y ejerce una competencia de atribución que comprende los recursos de anulación contra los actos y las disposiciones de las Instituciones comunitarias, los recursos contra los Estados por incumplimiento de los Tratados y los recursos de responsabilidad extracontractual de las Comunidades.
Se reserva al TJUE la interpretación objetiva, así como la apreciación de la validez de las normas y actos comunitarios a través de la técnica, originaria del Derecho francés, de los recursos prejudiciales.
La institución “Tribunal de justicia”, está compuesta por varios órganos judiciales: el Tribunal de Justicia. el Tribunal General y los posibles Tribunales especializados.
Forman el Tribunal 27 jueces, auxiliados por 8 Abogados Generales.
6. Efectos de la integración en las comunidades sobre la organización del Estado español
La adhesión de España a las Comunidades Europeas han incidido, lógicamente, sobre la organización del Estado español.
En efecto, como antes los Parlamentarios de los Estados miembros, también el nuestro ha perdido protagonismo con la entrada en las Comunidades Europeas y no sólo porque surge una nueva fuente del Derecho interno, las normas comunitarias, que se superponen a los productos legislativos de los Estados miembros, sino también porque en las Instituciones comunitarias con capacidad normativa y de decisión son los representantes de los Gobiernos los que están presentes, y no directamente los de las Asambleas legislativas. Los Parlamentos nacionales resultan marginados de la responsabilidad de afrontar las tareas de recepción, desarrollo y ejecución del Derecho comunitario, marginación justificada con el argumento, que sirve para legitimar la técnica de los derechos legislativos, de la lentitud de los procedimientos parlamentarios, o en la complejidad técnica de las regulaciones comunitarias.
La pertenencia a las Comunidades Europeas crea para los Estados miembros un nuevo frente en las relaciones exteriores que hay que coordinar con diversas Administraciones internas con competencias en materias comunitarias.
La integración de los Estados federales, regionales o similares, como es el nuestro, de las CCAA, en la CE provoca que alguna de las competencias que se han establecido como exclusivas de aquéllas se vean reducidas en beneficio de la Administración Europea. Se produce así un nuevo nivel de centralización en cuyas instancias decisorias, las Instituciones comunitarias, intervienen únicamente los representantes de la Administración central del Estado, sin presencia, ni representación alguna de las CCAA, las Regiones o los Lander en la República Federal Alemana.
7. El personal de la UE
Las clases de personal contratado son los siguientes:
- Los contratados de Derecho comunitario: incluye el personal temporal, que cubre aquellos puestos a los que las autoridades presupuestarias han atribuido carácter temporal, o agentes contractuales, auxiliares de tareas accidentales o puestos vacantes por ausencia de titular.
- Los contratados de Derecho privado local: incluyen al personal reclutado para realizar tareas materiales fuera de la organización de la Comunidad o de los países que ésta comprenden y a los que se contrata con cargo a créditos globales y con arreglo al Derecho civil o laboral del país en que se han de prestar los servicios.
8. La función pública europea
El sistema de la función pública europea es muy parecido al francés, con influencias alemanas. Es un sistema cerrado, básicamente, suponen la titularidad permanente de un empleo y la posibilidad de progresar en la responsabilidad y los derechos reservados al colectivo o cuerpo a que se pertenece, a través de un verdadero derecho de promoción, el ascenso en la carrera.
Los Estatutos fueron reformados en el año 2004. Los cambios estructurales llevados a cabo en la estructura interna de las carreras, el reclutamiento o la provisión de puestos de trabajo concurren a una mejora en la gestión del personal en aras de preservar el siempre equilibrio inestable entre el interés de la Administración europea y los derechos de los funcionarios y agentes.
El Estatuto define al funcionario de las Comunidades como a la persona nombrada conforme al Estatuto para un puesto de trabajo permanente en una de las Instituciones, mediante un acto escrito de la autoridad competente de la Institución.
El funcionario de las Comunidades Europeas pierde toda vinculación con el Estado nacional del que procede y debe adecuar su conducta únicamente al interés de aquéllas, sin solicitar ni aceptar instrucciones de ningún gobierno, autoridad, organización o persona exterior a la Institución en que trabaja.
9. Reclutamiento, carrera y situaciones
De conformidad con el Estatuto de reclutamiento debe orientarse a la selección de personas que garanticen las más altas cualidades de competencia, rendimiento e integridad, sobre la más amplia base geográfica posible entre los Estados miembros, sin distinción de raza, sexo o creencias y sin reservas de empleos concretos a los originarios de un Estado miembro determinado.
Para esta tarea se ha creado un órgano interinstitucional especializado: la Oficina de Selección del Personal de las Comunidades Europeas.
No pueden ser nombrados funcionarios de las Comunidades Europeas:
- Los que no sean nacionales de uno de los Estados miembros.
- Los que no tengan regularizada su situación militar.
- Los que no ofrezcan las garantías de moralidad requeridas para el ejercicio de las funciones.
- Los que no superen algunos de los procedimientos de selección establecidos: concurso de méritos, oposición .
- Los que no justifiquen poseer el conocimiento profundo de una de las lenguas de la Comunidad y satisfactorio de otra en la medida necesaria para el ejercicio de las funciones a desempeñar.
El sistema de carrera de los funcionarios comunitarios europeos comporta la clasificación de todos los funcionarios en grupos de funciones, grados, escalones. Los grupos de funciones agrupan los puestos de trabajo según la naturaleza y el nivel de responsabilidades. Existen dos grupos de funciones:
- El grupo de funciones de administradores (AD).
- El grupo de funciones de asistentes (AST).
Dentro de este sistema hay posibilidad de tres tipos de ascenso:
- El ascenso de escalón: aumento de retribución. Se produce cada dos años.
- El ascenso de grado: cuando hay vacantes en el grado superior.
- El ascenso de grupo o cuerpo inferior a superior: solo tiene lugar a través del sistema de concurso.
En cuanto a las situaciones los funcionarios de las Comunidades, además de la normal situación de actividad en el puesto de destino para el que han sido nombrados, pueden encontrarse en las siguientes:
- Comisión de servicio: cuando está a disposición de otra Institución de las Comunidades distinta de la de origen o de los organismos con vocación comunitaria previamente reconocidos como tales.
- Permiso de excedencia por un año.
- Permiso por razón del servicio militar.
- Disponibilidad: reducción de número de empleados.
10. Remuneraciones y otros derechos
El sistema de remuneración es generoso, simple y transparente, sobre todo si lo comparas con el nuestro. Se asigna el sueldo al escalón de cada grado. Las cantidades van subiendo a medida que es mayor el escalón.
Los eurofuncionarios perciben una generosa indemnización familiar equivalente al 5% del salario base por matrimonio y por cada hijo. La escolarización de éstos corre a cargo de los presupuestos de las Comunidades, así como la SS.
El régimen de la jubilación garantiza a los funcionarios una pensión del 70% de su sueldo cuando han cumplido 35 años al servicio.
11. La responsabilidad disciplinaria
La tabla de sanciones comprende la advertencia por escrito, la amonestación o represión, la suspensión temporal del avance de escalón, la rebaja o pérdida de escalón, la pérdida de grado, la revocación y, para los ya jubilados, la pérdida total o parcial del derecho de pensión.