Descripción general del Estatuto Básico del Empleado Público

1. Fines y alcance de la reforma

Según su EM, la LEBEP pretende regular los principios generales aplicables al conjunto de las relaciones de empleo público y recoger en un texto aquello que les es común y que les diferencia de las relaciones de empleo del sector privado.

Por el contrario, resulta evidente que la finalidad primordial perseguida con la reforma es mermar las competencias básicas del Estado en materia de función pública en favor de las CCAA y sincronizarse con el proceso de descentralización que protagonizan los EEA de corte confederal recientemente aprobados.

En términos generales, el Estatuto mejora notablemente la condición de los funcionarios y de los contratados laborales. Pero una cosa es que se favorezca a los empleados públicos en sus derechos y status y otra que de ahí derive un beneficio para el modelo de empleo público, para el interés general y de las Administraciones Públicas que pagan la factura. Además todo cambio institucional por modesto que sea es muy costoso y éste no lo es, y no sólo en términos económicos directos que no se han cuantificado, sino de funcionamiento y adaptación, pues esperan una maraña de leyes y de reglamentos a la vuelta de la esquina, en función, todo ello, de muy inciertos resultados.

2. Más sindicalismo y empleo público laboral

También parece obedecer a pura estrategia política la necesidad de contentar a los sindicatos con un Estatuto que satisfaga sus insaciables pretensiones laboralizantes del empleo público, camino seguro, piensan y no se equivocan, para ampliar sus poderes en la cogestión ya instaurada del empleo público.

El aumento de la presión y presencia de los sindicatos en el sector público obedece a obvias razones económicas y políticas. En una etapa de globalización económica en que los sindicatos han perdido fuerza en el sector privado porque la deslocalización de empresas y el riesgo de quiebras no les permiten ejercer sobre la patronal las presiones de antaño, desahogan sus frustraciones concentrándose en el sector público, donde cualquier pretensión sindical está libre de los anteriores riesgos. Las Administraciones Públicas ni se deslocalizan ni quiebran y los titulares políticos que las gobiernan no sentirán nunca en sus patrimonios las consecuencias de su extrema debilidad en las negociaciones con los sindicatos: mejor ceder que enfrentarse con éstos y exponerse a seguros riesgos electorales.

La EM del Estatuto, justifica la permanencia del modelo laboral en varias razones:

1. En la gran magnitud del empleo público sometido a este régimen, debido a su extraordinaria progresión de los Entes locales y a la multiplicación en todas las Administraciones Públicas de organismos institucionales, de derecho público y derecho privado.
2. En su mayor flexibilidad y proximidad a los criterios de gestión de la empresa privada.
3. En el hecho de estar presente la contratación laboral.

En cuanto a la mayor flexibilidad, es cierto que el contrato laboral ofrece en la gestión de empresa privada una fórmula satisfactoria en el empleo público por varias razones. Primera y principal porque esa pretendida flexibilidad tiene un coste para las Administraciones Públicas que no tiene para la empresa privada.

Por otra parte, el Estatuto pretende solventar las dificultades legales y jurisprudenciales originadas en torno a la delimitación del ambiente de actuación de los funcionarios y los contratos laborales, simulando una mayor severidad al establecer como principio general que “el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos” (art. 9).

En último término, la imperatividad de la reserva a los funcionarios del ejercicio de aquellas funciones que directa o indirectamente impliquen el ejercicio de funciones de autoridad o la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas, ha quedado desactivado con la remisión que el art. 9 LEBEP en su última redacción hace a “los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración se establezca”. De esta forma, tanto la Ley estatal, como las autonómicas regularán según su particular criterio esta cuestión central, con el grotesco resultado de que unas mantendrán aquella reserva de funciones a favor de los funcionarios y otras, siguiendo el ejemplo de lo previsto en la LEBEP para los organismos reguladores, la suprimirán. Estamos ante una vulneración del art. 103 CE, que impuso un régimen funcionarial para el conjunto del empleo público y que tras su desconocimiento por la LEBEP ya no tiene el menor sentido.

3. La reintroducción del contrato administrativo de personal

En España ante la insuficiencia de personal, no existía en la legislación tradicional otra fórmula que la figura del funcionario interino. Por ello la LFCE reguló, con toda naturalidad y para cubrir ese hueco, el contrato administrativo de personal para la realización de trabajos específicos, concretos y de carácter extraordinario o de urgencia y de colaboración temporal en las tareas de la respectiva dependencia administrativa cuando por el volumen de la gestión o por exigencias y circunstancias especiales no pudieran atenderse adecuadamente por los funcionarios de carrera las tareas encomendadas al respectivo organismo.

Paradójicamente, la LMRFP suprimió los contratos administrativos de personal, salvo para el profesorado temporal universitario, los PNNs que lo venían rechazando. En todo lo demás remitió toda posibilidad de contratación al supuestamente amovible contrato laboral.

¿Qué hace la LEBEP ante el contrato administrativo personal? Por una parte desconocerlo pero sin prohibirlo, como hiciera la LMRFP, y por otra reintroducirlo, ocultándolo en la ampliación de los supuestos que permiten la interinidad, más allá de los casos de sustitución de funcionarios de carrera. El funcionario interino sirve ahora, como antes el contratado administrativo, para la ejecución de programas de carácter temporal o para atender el exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de 6 meses, dentro de un periodo de 12 meses.

4. El Directivo

Una de las joyas de la LEBEP, con la que trata de impactar, es la figura del directivo. Si a esto unimos la laboralización, que no cesa de crecer, todo parece indicar que el diseño italiano del empleo público está prácticamente instalado entre nosotros.

Siempre hubo directivos en los cuerpos de funcionarios del Estado hasta que se suprimieron las categorías jerárquicas dentro de aquéllos, que pasan a ser una agrupación indiferenciada de servidores públicos con la misma titulación y preparación.

Al suprimirse las categorías de los cuerpos de funcionarios, los puestos directivos fueron ocupados por los funcionarios tocados por la gracia de la libre designación; primero los franquistas, después los ucedistas y populares, dispusieron de los puestos de mayor responsabilidad, discrecionalmente en favor de los funcionarios de su agrado.

La LEBEP no impone a las Administraciones Públicas la figura del funcionario directivo, no es obligatoria su creación, limitándose a contemplar esta figura. Las leyes del Estado y de las CCAA regularán, en su caso, la función directiva.

En el Proyecto de Ley remitido por al Senado se decía, además, que los directivos con contrato laboral de alta dirección no podían ejercer directa o indirectamente funciones que impliquen autoridad. Sin embargo, tal condición ha desaparecido en el texto definitivo.

Es fácil predecir el alto grado de politización de la clase directiva. Una torcida finalidad al alcance de la mano, dado que en los procesos selectivos, meros concursos sin programas ni pruebas selectivas, será posible, como ya prescribe la Ley 20/2006 de Agencias Estatales, no nombrar al mejor, sino al que la autoridad elige dentro de una terna.

El Estatuto nada dice sobre el cese del directivo. La citada ley de Agencias lo equipara a los nombramientos de puestos de libre designación, es decir, que serán de libre remoción, pero con la diferencia del coste de las indemnizaciones previstas en los contratos de alta dirección o en los actos de nombramientos.

5. La carrera horizontal. La carrera de los inmóviles

No introduce novedad el Estatuto en relación a la clasificación de los cuerpos, escalas y especialidades en que se agrupan los funcionarios, que viene dada en función del título académico y procedimiento de selección para el ingreso en el cuerpo. Con respecto a la ordenación del empleo público y estructuración de los puestos de trabajo, el Estatuto reduce la normativa básica, remitiendo la regulación al Estado, CCAA y Administración local.

La amplia transferencia de competencias supone, que cada CCAA podrá establecer un modelo de cuerpo y carrera distinto, y lo mismo en las Administraciones locales si las normas CCAA no le imponen un modelo. Se le reconoce a las CCAA la posibilidad de privar a los funcionarios el ejercicio de funciones de autoridad, la competencia de la regulación de las retribuciones complementarias así como todo el modelo de la función pública queda remitida a la legislación de las CCAA.

El Estatuto descalifica el modelo de carrera establecido por la LMRFP en 30 niveles, debido a la inflación orgánica y la excesiva movilidad voluntaria de personal al desempeñar los sucesivos puestos de trabajo. El fracaso del sistema es debido a que el funcionario de carrera se ve obligado a cambiar de puesto de trabajo, una sorprendente afirmación ya que es frecuente en las empresas privadas cambiar de puesto a lo largo de la vida si se quiere avanzar.

Otro inconveniente es el cambio de puesto, pues abandona el trabajo para desplazarse a otras áreas, para las que tiene menor calificación y competencia -movilidad artificial y excesiva- lo que es contraproducente, pues el funcionario en razón de sus títulos y su formación y calificación irá en aumento si ejerce las especialidades que le son propias, ello le habilitará para puestos directivos.

El sistema de carrera mediante la conquista de grados por cambios a puestos de mayor nivel ha llevado a que se produzca una espiral artificiosa de creación de puestos que no difieren sustancialmente en sus contenidos y a los que se otorga, sin embargo, un diferente complemento de destino o complemento específico, con el propósito de que los funcionarios, sin alterar los requerimientos y exigencias profesionales, obtengan una mejora económica y puedan ser retenidos por la organización en la que prestan servicio. Esto supone una desnaturalización del sistema retributivo y unas estructuras organizativas de puestos de trabajo que sobrecarga a las unidades de gestión de recursos humanos.

Según los expertos, la carrera de los funcionarios tiene poco recorrido. Por ejemplo, señalan que en la Administración General del Estado se viene estableciendo para algunos cuerpos el nivel 26 o 28 para el ingreso, de los 30 niveles que integran la clasificación de puestos, por lo cual se consolida pronto el grado superior.

El Estatuto mantiene esta carrera vertical en aquellas administraciones en que se considera conveniente, definiendo la carrera como, el ascenso en la estructura de puestos de trabajo por los procedimientos de provisión de puestos establecidos en el Estatuto, carencia que las leyes estatales deberán completar en su definición.

El Estatuto llama carrera funcionarial a cualquier cosa, cualquier movimiento, mejora del funcionario constituye una carrera para el Estatuto, llamando carrera vertical al cambio de puesto y a su vez transforma el cambio de cuerpo en una carrera que será, carrera de promoción interna vertical si se trata de pasar a un cuerpo de un grupo superior (promoción interna) o carrera de promoción interna horizontal si se pasa a otro cuerpo del mismo nivel de titulación (cambio de cuerpo).

Lo más grotesco es la elevación a la categoría de carrera a la denominada carrera horizontal, que bien merece el calificativo de la carrera de los inmóviles. Una carrera que tendrá lugar mediante la progresión o avance de grados, de categorías u otras clases de escalones de ascenso, pero cuyo requisito básico es permanecer en el mismo puesto de trabajo.

Esta carrera horizontal es la cuadratura del círculo: ascender sin moverse, sin asumir nuevas responsabilidades. El milagro se produce introduciendo mecanismos horizontales de progresión y reconocimiento, que “permitan avanzar al funcionario, tanto desde un punto de vista retributivo como de prestigio, y consolidar la posición alcanzada en su trayectoria profesional”.

Es lo que en la Función pública francesa, en la que no existe retribución por trienios, llaman ascenso de antigüedad. Algo que no tiene sentido en la Función pública española, pues ya se premia el tiempo con los trienios, siendo el ascenso horizontal un nuevo trienio según el tiempo mínimo exigido para el “ascenso”.

6. La evaluación del desempeño

El art. 20 del Estatuto obliga a todas las Administraciones Públicas la evaluación de sus empleados, para medir la conducta profesional, el rendimiento o el logro de resultados. Los efectos de la evaluación determinará la carrera horizontal, la formación, la provisión de puestos de trabajo, la percepción de retribuciones complementarias y la continuidad en el puesto de trabajo obtenido por concurso.

Esto es imponer a todas las Administraciones Públicas un gran trabajo y un gran coste económico, siendo en derecho millones de empleados públicos, esto ya lo apuntan los expertos, esto exige el desarrollo en las organizaciones públicas de importantes capacidades internas, sistemas de definición de objetivos, indicadores de rendimiento… exige mejor inversión en recursos humanos y reforzar las unidades, cambios que consideran que es una de las inversiones más rentables a medio y largo plazo que pueda hacerse en nuestro sector público, esto provocaría una externalización del servicio de evaluación del desempeño, para que a costa de los presupuestos públicos vivan centenares de empresas privadas.

Esto originará un semillero de conflictos personales, administrativos y contencioso- administrativo, pues tales calificaciones o son acordes con los funcionarios o los impugnarán creando un clima de agravios comparativos y de deslealtad, es reconocido por los expertos, esto puede dar una gran conflictividad en el Empleo Público. Sería conveniente prever que las reclamaciones sean resueltas por los órganos especializados de garantía de los principios de igualdad, mérito y capacidad.

Los criterios establecidos para la evaluación son inseguros, confusos y potencialmente contradictorios e injustos, pues tales resultados de la conducta funcionarial depende también de terceros y de otras circunstancias no controladas por el funcionario, dándose que una defectuosa conducta pueda dar unos buenos resultados y al contrario, también un funcionario con gran rendimiento no logre resultado alguno, pues esto depende de otros factores ajenos al comportamiento funcionarial.

Las Administraciones Públicas no son fábricas a las que se puede aplicar modelos de rendimientos como en las industrias y toda evaluación conduce al fracaso como ha ocurrido en la de los jueces, a efecto de un complemento o de productividad, pues hacer demasiadas sentencias en tiempo escaso es un signo de irresponsabilidad.

Ocultan el papel protagonista y único del superior jerárquico de cada funcionario, es este el que debe valorar su conducta y es a la vez una firma natural de reforzar el valor jerárquico y el deber de obediencia esencial en las organizaciones públicas, aunque se pretende crear una nueva Administración sobre las administraciones respectivas, unas administraciones evaluadoras y órganos especializados para la resolución de los numerosos recursos que se prevén… todo un disparate.

Ciertamente este tipo de evaluación ha sido establecido en otros países vecinos y en la UE, pero con graves problemas y fracasos. La evaluación sólo es admisible si implica a toda la cadena jerárquica, al evaluador, que debe ser valorado igualmente. Ahora bien, la naturaleza política de los niveles superiores de la Administración Española o cuasi política de los puestos de libre designación pone un punto final a la evaluación. Por ello solo funciona en AAPP oprimidas, jerarquizadas de arriba abajo y nadie se libra de ella, como son los militares. El art. 99 de la Ley 17/1999, de Régimen de Personal de las FFAA, aparte de prever evaluaciones específicas para determinados ascensos, regula la valoración realizada por el jefe directo del interesado, de unos conceptos predeterminados que permitan apreciar las cualidades, méritos, aptitudes, competencia y forma de actuación profesional. El calificador, como responsable del informe, podrá orientar al interesado sobre su competencia y forma de actuación profesional, y deberá hacerlo si su calificación global o alguno de sus conceptos fuera negativa. El interesado podrá formular alegaciones al respecto, que deberán unirse al informe personal de calificación. Este informe se elevará a través del superior jerárquico del calificador, quien anotará cuantas observaciones considere convenientes para establecer la valoración objetiva de las calificaciones efectuadas.

En el ejército, donde todos son evaluados, la evaluación jerárquica refuerza la disciplina y tiene sentido porque tiene un peso decisivo en los ascensos de categoría, que dan derecho a ocupar puestos de mayor responsabilidad. Pero no tiene sentido ninguna evaluación como la diseñada por el Estatuto, si los puestos de mayor responsabilidad y retribución se asignan con la más absoluta discrecionalidad.

7. En busca de una imagen corporativa: ética y deontología

En las regulaciones de la función pública tradicional, sobre todo en los cuerpos militares, era obligada la referencia a principios morales, de urbanidad y éticos, como el honor o el espíritu de servicio.

Sin embargo, en la actualidad, la crisis de los valores tradicionales, la tajante separación entre vida laboral y profesional y vida privada, el respeto a la intimidad, donde rige una libertad incondicionada, no permiten en modo alguno que lo comportamientos personales y sociales de los empleados públicos incidan en su vida profesional. Asimismo en el ejercicio de la actividad pública, y como consecuencia de un Estado de Derecho muy tecnificado, se ha establecido una mayor precisión de los comportamientos infraccionales, fuera de los cuales, toda conducta se reputa lícita.

Frente al silencio sobre la ética y la deontología profesional en el sector público, el mundo empresarial privado vive una apoteosis deontológica. Desde hace aproximadamente tres décadas, las empresas multinacionales descubrieron que también es negociable elaborar, aprobar y difundir ante al opinión pública numerosos códigos de conducta, que, lo mismo que la figura de los defensores de los clientes, se han convertido en práctica general, impulsada por el proceso de globalización de los años noventa.

Un código de conducta de empresa es, pues, un documento redactado por ésta de forma unilateral y voluntaria que lo lanza a la publicidad, al mercado, en el que se expone una serie de principios que se compromete a seguir, vinculando también en ocasiones, a las empresas proveedoras, subcontratistas y terceristas.

8. Conclusión: más de los mismo a mayor coste

En un libro clásico sobre la Administración española, el profesor García de Enterría, en 1960, a propósito de la organización y sus agentes, al describir el proceso evolutivo de la función pública española entre los siglos XIX y XX, señalaba como causa cierta de la degeneración del modelo corporativo la congelación por el mísero Estado liberal durante muchas décadas de las retribuciones de los funcionarios. Una penuria que llevó a fenómenos de prebendalismo y parasitismo, que se manifestaron con la aparición de las cajas especiales, nutridas por tasas de los cuerpos funcionarios, y el fenómeno de las compatibilidades de diversos cargos públicos y de éstos con actividades privadas.

En la actualidad, no podemos decir que estemos ante administraciones empobrecidas sino, por el contrario, dotadas de generosos presupuestos, como tampoco podemos afirmar que el status de los funcionarios, en general, esté por debajo del sector privado. Sin embargo, sigue, vigente el prebendalismo y el parasitismo en el empleo público en grados notables, lo que demuestra que no es por el lado de aumentar las ventajas sino del rigor en la gestión y la disciplina funcionarial, como ocurre en el sector privado, lo que, en defensa de las Administraciones Públicas y del interés general, se echa en falta.

Parasitismo, en términos generales, dado el bajo nivel de productividad y excesivo número de funcionarios por habitante, que en España alcanza la cifra de un funcionario por 18 habitantes y que en algunas CCAA, como el caso de Extremadura, llega a la media de un empleado público por 4 habitantes. En total pasan de dos millones y medio los empleados públicos, de los cuales la mitad son autonómicos, y la progresión sigue en aumento. Unas cifras excesivas si se tienen en cuenta los fenómenos de liberalización del sector público y el creciente fenómeno de externalización de servicios que ha liquidado la gestión directa por la Administración pública de numerosas funciones y actividades, convirtiéndola en “el gran poder adjudicatario” de obras y servicios públicos que asume el sector privado.

El prebendalismo, ni antes ni ahora, es un fenómeno general, sino que va por cuerpos de funcionarios o niveles de Administración. Sería injusto afirmarlo con carácter general, pues sigue presente en gran medida en algunos grandes cuerpos de funcionarios, donde la permitida compatibilidad de actividades entre el sector público y el privado lleva a sus miembros a considerar el empleo público como una prebenda que exige escasos esfuerzos y que permite reservar los mejores afanes para las actividades privadas.

Este cuadro de inflación funcionarial con sus secuelas de parasitismo, prebendismo, politización y desigualdad hace que también sea cada vez mayor y más profunda la diferencia de status entre los empleados públicos y los trabajadores del sector privado. Una preferencia que sin duda irá en aumento tras tan generosa LEBEP, que no intenta siquiera curar ninguna de las patologías tanto tiempo consentidas.

Por todo ello, y lamentablemente, no podrá decirse de nuestros empleados públicos en términos generales, la frase con que Churchil honró a los pilotos de la RAF que defendieron con sus vidas el cielo de Inglaterra frente a las bombas alemanas en la II Guerra Mundial: “nunca tan pocos hicieron tanto a tan alto precio”. Por el contrario, y salvo muy honrosas excepciones, numerosas en el bajo funcionariado, lo más probable es que, tras el Estatuto, podrá seguir afirmándose de los empleados públicos españoles -y no por su culpa sino básicamente por la de quienes los dirigen y de normativas como las hasta ahora vigentes y las contenidas en la LEBEP- que “nunca tantos hicieron tan poco con tan altos presupuestos”.

9. Recogiendo velas

La grave crisis económica que atraviesa la economía española con otras de UE, en parte originada por el coste de las nóminas de personal de unas Administraciones Públicas elefantiásicas, ha llevado al Gobierno a su vez obligado por aquélla, a aprobar el Decreto-Ley 20/2012 de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, que afecta al empleo público.

Se homogeneiza el régimen de permisos para todas las Administraciones Públicas, y dentro de esta regulación, se reducen los días de libre disposición y los días adicionales por antigüedad tanto en el caso de las vacaciones como en el de los días por asuntos particulares y se suspenden los pactos y acuerdos que contraigan estas disposiciones y se adoptan medidas con la misma finalidad en relación con el personal laboral.

Se modifica temporalmente el régimen del personal incluido en el RGSS durante la situación de incapacidad temporal, sin perjuicio de que se establece un mandato dirigido a las Administraciones Públicas a adoptar medidas para reducir el absentismo de su personal.

Se crea un Registro de órganos de representación del personal al servicio de la Administración General del Estado, se habilita al MHFP a adoptar medidas dirigidas a garantizar una asignación eficiente de los recursos humanos; se regulan las condiciones de acceso y permanencia en la situación de incapacidad temporal de los funcionarios, con el objetivo de reducir los costes de la productividad derivada de la misma.

En el ámbito de la Administración General del Estado y los organismos públicos dependientes de la misma, el MHFP adoptará, en el marco del art. 69.2 LEBEP, las medidas y actuaciones requeridas para garantizar la asignación eficiente y la optimización de sus recursos humanos.

En la aplicación del servicio de transparencia previsto en la LEPSF, les impone una obligación de información de determinados aspectos en materia de personal y relativos a los órganos de dependencia, retribuciones, clases de personal, dotaciones o plantillas entre otra información a las CCAA.