Administración del empleo público

1. Distribución de competencias

La gestión del empleo público corresponde a las Administraciones territoriales: Estado, CCAA y entes locales. Pero sin olvidar que los sindicatos participan activamente en la gestión del empleo público, sobre todo a través de pactos y acuerdos sindicales, debiéndoles la gestión y aprobación del Estatuto, que es una ley sindical y una ley de transferencias de competencias básicas estatales a favor de las CCAA. En otras palabras: lo básico consiste en atribuir toda competencia sustancial a las CCAA; lo no básico es materia susceptible de negociación con los sindicatos.

La gestión del sistema de empleo público supone la utilización de los instrumentos que las Administraciones Públicas tienen con esa finalidad: los registros de personal, las relaciones de puestos de trabajo, la oferta de empleo público, y los planes de reestructuración.

Tradicionalmente, el Estado lo gestionaba mediante la total subordinación de los funcionarios al ministerio al que estaban adscritos, siendo competente el Ministro y el Subsecretario jefe de Personal. Los Municipios y provincias gestionaban el personal bajo tutela y control del Estado.

La LFCE atribuye la gestión al Gobierno y al Ministro de Presidencia. La LMRFP crea un Ministerio específico para la gestión de la Función Pública, el Ministerio para las Administraciones Públicas. De él dependerá la gestión de personal, sin perjuicio de la que funcionalmente tenga con cada departamento.

En las CCAA el sistema de gestión del personal nace ya centralizado y obediente al principio de doble dependencia, orgánica y funcional, instalado ya en el Estado. De ordinario, es la consejería de la Presidencia del gobierno autónomo la que asume las competencias generales del sistema de empleo y las diversas consejerías las funcionales en relación con los empleados que tiene adscritos. En todo caso, las competencias más importantes se reservan a los consejos de gobierno, las potestades normativas, de dirección político administrativa y de programación, la aprobación de la oferta de empleo público y de las relaciones de puestos de trabajo, la regulación de la jornada, establecer las garantías de los servicios mínimos en caso de huelga y la resolución de expedientes disciplinarios con propuesta de separación del servicio.

La Consejería de Hacienda autonómica suele tener competencias decisivas sobre los incrementos retributivos y medidas que modifiquen el gasto de personal.

En las Corporaciones Locales corresponden al Pleno las decisiones más importantes: aprobación de la plantilla y de la relación de puestos de trabajo, fijación de la cuantía de las retribuciones complementarias de los funcionarios y el número y régimen de personal eventual. Las demás facultades corresponden al alcalde o presidente de la corporación, quienes ejercen la jefatura del personal, el cual tiene también competencias para aprobar la oferta de empleo público (de acuerdo con el presupuesto y la plantilla aprobada por el pleno), las bases de las pruebas de selección de personal y de los concursos de provisión de puestos de trabajo, para redistribuir las retribuciones complementarias que no sean fijas y periódicas y la separación del cuerpo de servicio de los funcionarios y despidos del personal laboral dando cuenta al pleno.

La Ley 57/2003 modifica para los municipios de gran población el anterior sistema, de forma que el pleno se limita a aprobar la plantilla de personal, mientras que corresponden a la Junta de Gobierno Local la aprobación de las demás competencias, salvo la superior dirección de personal y la jefatura de la Policía municipal.

2. La coordinación

La LEBEP sustituye los anteriores órganos de coordinación por más de lo mismo: una Conferencia Sectorial de Administración Pública ampliada respecto del anterior, pues incluye representantes, además de los consejeros de las CCAA y de Ceuta y Melilla y de la Administración Local, designados por la Federación Española de Municipios y Provincias. Al servicio de esta conferencia se crea la Comisión de Coordinación del Empleo Público como órgano técnico y de trabajo, donde se confía que se hará efectiva la supuesta coordinación. Componen la Comisión los segundos niveles políticos, es decir, los titulares de aquellos órganos directivos de la política de recursos humanos de las citadas administraciones. La labor de esta Comisión es de estudio y de impulso de las actuaciones necesarias para garantizar la efectividad de los principios constitucionales en el acceso al empleo público, analizar los proyectos de legislación básica en materia de empleo público, así como emitir informe sobre cualquier otro proyecto normativo que las Administraciones Públicas les presenten.

3. La gestión del empleo público estatal

La presentación de la distribución de competencias y demás elementos de la gestión público estatal se justifica porque el Estado es el empleador con más personal del sector público y también porque a imagen y semejanza de su modelo organizativo para la gestión del personal se han configurado los de las CCAA.

La LMRFP atribuyó al Gobierno de la Nación la coordinación sobre el empleo público de todas las Administraciones Públicas, compitiéndole aprobar los criterios de la programación de personal a medio y largo plazo y de la oferta pública de empleo de las Administraciones Públicas, previo informe del Consejo Superior de la Función Pública.

El Ministerio de Hacienda y Función Pública ostenta competencias en materia de organización administrativa, régimen de personal, procedimientos e inspección de servicios y la gestión del régimen especial de SS de los funcionarios a cuyo efecto tiene adscrita la MUFACE. Del Ministro depende la Secretaria General para la Administración Pública.

El Ministerio de Economía, Industria y Competitividad propone al Gobierno las directrices sobre los gastos de personal en el marco de la política general, autoriza cualquier medida relativa a la organización y al personal que pueda suponer incremento en el gasto o que requiera modificaciones presupuestarias que excedan de la competencia de los ministros en sus departamentos (art. 66 LOFAGE).

A los distintos ministerios corresponde proponer y ejecutar los planes de empleo de su ministerio y organismos adscritos, convocar las pruebas de acceso a sus cuerpos y escalas y del personal laboral, proveer los supuestos de trabajo vacantes, administrar los recursos humanos del ministerio, fijar los criterios de evaluación y distribución del complemento de productividad y otros incentivos, ejercitar la potestad disciplinaria y otorgar o proponer recompensas.

A los delegados y subdelegados corresponde el ejercicio de las competencias atribuidas a los subsecretarios y directores generales, y sin perjuicio de la superior dirección que corresponde a los Departamentos ministeriales, sobre el personal destinado en los servicios periféricos del Estado, sus organismos autónomos y personal de la SS, tanto de ámbito provincial como regional.

4. La cogestión sindical. Los sindicatos de funcionarios

Factor esencial en la gestión del empleo público son los sindicatos de funcionarios más representativos del personal que desde una situación de oligopolio participan en la gestión de la función pública. Esa cogestión se manifiesta de dos formas, primero, al compartir con las Administraciones Públicas la potestad normativa que comportan los convenios colectivos que recogen los más relevantes contenidos de la relación funcionarial y, segundo, participando en la gestión diaria del personal a través de las juntas y delegados de personal y, en fin, en virtud de su legitimación para iniciar, como interesados, los correspondientes procedimientos administrativos y ejercitar las acciones en vía administrativa o judicial en todo lo relativo al ámbito de sus funciones.

En términos sociológicos, se trata de estructuras burocráticas semipúblicas, cuya legitimidad deriva de unas elecciones sin alternativa, organizadas desde el Estado en las que se eligen delegados de personal y miembros del comité de empresa según las listas que presentan los sindicatos. Se mantienen con subvenciones o dineros procedentes del sector público y solo testimonialmente con cotizaciones de sus afiliados.

5. La evolución del sindicalismo funcionarial

En el siglo XIX apenas existieron oportunidades para plantear la cuestión de las asociaciones funcionariales, centrado todo el esfuerzo en conseguir el reconocimiento del derecho de instituir asociaciones y sindicatos, lo que sólo se alcanza a partir de finales de la centuria pasada.

Con muchas dificultades, la presión asociativa sindical de los funcionarios acabará imponiéndose en casi todos los países europeos y llevará al reconocimiento, de hecho, primero, legal después, de aquellos derechos.

En España es perceptible la misma evolución del derecho sindical en la función pública, aunque con mayor retraso que en otros países e incidencias sorprendentes.

Durante la dictadura de Primo de Ribera se va a producir un fenómeno de cierto corporativismo oficial y, por consiguiente, obligatorio, aunque no afecto, ni mucho menos, a la totalidad de los funcionarios, bajo la técnica de la asociación nacional o colegio profesional de funcionarios, muchos de los cuales todavía perviven. Así se crea la Asociación Veterinaria Española para los veterinarios municipales, la Asociación Nacional de Médicos Titulares, Inspectores Municipales de Sanidad y los Colegios Provinciales de Interventores y Secretarios de Administración Local.

La Segunda República abordó el tema en la propia Constitución, que reconoció a los funcionarios civiles “el derecho de construir asociaciones profesionales que no impliquen injerencia en el servicio público que les estuviese encomendado”.

Durante la dictadura del General Franco continuó la vigencia de la regulación de la Ley de Bases de 1918 y se respetaron las asociaciones y colegios constituidos, sin que se llegase, como pasó en la dictadura mussoliniana, a la integración de los funcionarios en el sindicalismo oficial y obligatorio.

En España, la Constitución de 1984 reconoció el derecho de sindicatos de los funcionarios públicos, pero con algunas reservas y matizaciones que, de haberse observado, no habrían llevado a la actual desmesura.

6. La negociación colectiva

La Ley 9/1987, modificada por la Ley 7/1990, reconoció la participación de los funcionarios para determinar las condiciones de trabajo, a través de acuerdos y pactos entre las Administraciones Públicas y los sindicatos.

La negociación colectiva es un elemento contingente, no necesario, del derecho sindical en la función pública que tropieza con la dificultad de suponer un acuerdo sobre materias extra commercium -las retribuciones o la ordenación misma de la función pública- que son de la competencia de un órgano soberano, el Parlamento, por lo que el gobierno no puede, en principio, pactar sobre ellas como los empresarios. De otra parte la CE limita la negociación colectiva al ámbito de las relaciones laborales (art. 37.1 CE).

El TC en la STC 57/1982 negó que las pretensiones de los funcionarios se satisfagan a través de negociaciones colectivas, pues tienen otras vías para su defensa, pero no afirmó la ilicitud de la negociación y por ello fue reconocida por la LMRFP, la LBRL (art. 95) y la LOLS.

El régimen de la negociación colectiva para determinar las condiciones de trabajo de los funcionarios es distinto del común de los trabajadores, al que se sujetan los empleados públicos laborales, disparidad que da lugar a soluciones distintas frente a las mismas reivindicaciones.

Las mesas de negociación, instrumento clave al servicio de la negociación colectiva, son lugares de encuentro entre representantes de las Administraciones Públicas y sindicatos para pactar las condiciones de trabajo. La designación de los componentes corresponderá a las partes negociadoras, que podrán nombrar un máximo de 15 representantes y contar con la asistencia de asesores, que intervendrán con voz pero sin voto.

Están legitimadas para formar parte de las mesas las organizaciones sindicales más representativas a nivel estatal, las organizaciones sindicales mas representativas de CCAA, así como las que hayan obtenido el 10% o más de los representantes en las elecciones para delegados y juntas de personal, siempre que representen, como mínimo, la mayoría absoluta de los miembros de los órganos unitarios de representación en el ámbito del sector.

Sin duda la mesa más importante es la Mesa General de Negociación de las Administraciones Públicas, en la que la representación de éstas será unitaria. La preside quien represente a la Administración General del Estado y cuenta con representantes de las CCAA y de la Federación Española de Municipios y Provincias, en función de las materias a negociar. Le corresponde negociar aquellas materias susceptibles de regulación estatal y en todo caso el incremento global de las retribuciones del personal al servicio de todas las Administraciones Públicas que correspondan incluir en el proyecto de la LPGE de cada año.

En la Administración General del Estado y en cada CCAA se constituirá una mesa general de negociación para las materias y condiciones generales de trabajo comunes al personal funcionario, estatutario y laboral de cada Administración Pública. Además se constituirá una mesa específica para los funcionarios públicos de la Administración General del Estado, así como en cada, CCAA, ciudades de Ceuta y Melilla, y otra para la negociación de los funcionarios de entidades locales.

Las mesas sectoriales se constituirán por acuerdo entre las mesas generales en atención a las condiciones específicas de trabajo, de las organizaciones administrativas afectadas o en las peculiaridades de sectores concretos de funcionarios públicos, y a su número. La competencia de las mesas sectoriales se extenderá a los temas comunes a los funcionarios del sector que no hayan sido objeto de deseo por parte de la mesa general respectiva y a los que en ésta explícitamente les reenvíe o le delegue.

El proceso de negociación se abrirá en cada mesa, en la fecha que fijen la Administración correspondiente y la mayoría de la representación sindical. A falta de acuerdo el proceso se iniciará en el plazo máximo de un mes desde que la mayoría de una de las partes legitimadas lo promueva, salvo que existan causas legales o pactadas que lo impidan.

El gran problema de la negociación colectiva en la función pública es la determinación de las materias negociables. El Estatuto de trabajadores prescribe que el objeto de la negociación colectiva es la regulación de las condiciones de trabajo y de productividad; igualmente podrán regular la paz laboral a través de las obligaciones que se pacten; y añade que dentro del respeto a las leyes, los convenios colectivos podrán regular materias de índole económica, laboral, sindical y en general cuantas otras afecten a las condiciones de empleo.

La LEBEP ha sujetado la negociación colectiva a los principios de legalidad, cobertura presupuestaria, obligatoriedad, buena fe negocial, publicidad y transparencia, esto pone de relieve que los convenios colectivos en el empleo público, tienen unos límites que no afectan a los convenios colectivos laborales. Por ello, la LEBEP hace un esfuerzo para delimitar las materias objeto de negociación y las que están excluidas de la misma.

Materias negociables que afectan directa o indirectamente a las facultades y funciones ínsitas en la potestad administrativa de organización:

• La determinación y aplicación de las retribuciones complementarias de los funcionarios
• Las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de trabajo y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos
• Las normas que fijen los criterios y mecanismos generales en materia de evaluación de desempeño
• Los criterios generales de los planes y fondos para formación y promoción interna
• Las que afectan a las condiciones de trabajo y a las retribuciones de los funcionarios cuya regulación exija norma con rango de ley
• Los criterios generales sobre ofertas de empleo público
• Las materias referidas a calendario laboral, horarios, jornadas, vacaciones, permisos, movilidad funcional y geográfica.

Materias expresamente excluidas de la negociación colectiva:

• La regulación del ejercicio de los derechos de los ciudadanos y usuarios de los servicios públicos
• El procedimiento de formación de los actos y disposiciones administrativos
• Los poderes de dirección y control propios de la relación jerárquica.

Critica el autor la exclusión de la negociación colectiva de las condiciones de trabajo del personal directivo.

7. Pactos y acuerdos sindicales

Los acuerdos y pactos con los que culmina la negociación colectiva o convenios colectivos funcionariales, son distintos de los que la Administración celebra con sujeción estricta al Derecho del Trabajo para su personal laboral.

A diferencia de lo establecido en el Estatuto de los Trabajadores sobre la negociación colectiva, que termina con la firma del convenio colectivo, posteriormente inscrito, pero que obliga a partir del momento que determinen las partes, la negociación colectiva del ámbito de la función pública da lugar, no a convenios colectivos, sino a pactos y acuerdos que no vinculan de forma inmediata (art. 38 LEBEP).

Los acuerdos tratan materias del ámbito competencial de los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas y requieren para su validez y eficacia la aprobación expresa y formal de estos órganos y, eventualmente, de los correspondientes órganos legislativos. Producida la aprobación será directamente aplicable, sin perjuicio de que a efectos formales se requiera la modificación o derogación, en su caso, de la normativa reglamentaria correspondiente.

Si, por el contrario, los acuerdos ratificados tratan sobre materias sometidas a reserva de ley, y por ello sólo susceptibles de poder ser definitivamente reguladas por las CCGG o las asambleas legislativas de las CCAA, su contenido carecerá de eficacia directa. Para tratar de alcanzar algún efecto, el Estatuto establece un procedimiento que inicia el órgano de gobierno respectivo, al que obliga a la elaboración, promoción y remisión a los órganos legislativos correspondientes de un proyecto de ley conforme al contenido del acuerdo y en el plazo que se hubiera acordado. Y tanto cuando exista falta de ratificación como negativa expresa a incorporar lo acordado en un proyecto de ley, se deberá iniciar la renegociación de las materias tratadas en el plazo de un mes, si así lo solicitara al menos la mayoría de una de las partes.

Sorprendentemente, los pactos tienen obligatoriedad inmediata, aplicándose directamente al personal sin necesidad de control alguno de la Administración pública en que aquella unidad está inserta.

Formalmente, los pactos y acuerdos deberán determinar las partes que los conciertan, el ámbito personal, territorial y temporal, así como la forma, plazo de preaviso y condiciones de denuncia de los mismos. Asimismo deben incluir las Comisiones Paritarias de seguimiento de los pactos y acuerdos con la composición y funciones que las partes determinen. Y, como también ocurre con los convenios colectivos de los trabajadores, los pactos celebrados y los acuerdos, una vez ratificados, deberán ser remitidos a la Oficina Pública que cada Administración determine para su publicación en el Boletín Oficial que corresponda.

A falta de acuerdo en la negociación o en la renegociación, y agotados en su caso los procedimientos de solución extrajudicial de conflictos, las Administraciones Públicas podrán establecer las condiciones de trabajo de los funcionarios e incluso para salvaguardar el interés público, podrán suspender o modificar los pactos y acuerdos informando a las organizaciones sindicales.

La resolución de los conflictos suscitados en la aplicación e interpretación de los pactos y acuerdos, corresponde en primer lugar a las comisiones paritarias. Además, las Administraciones Públicas y las organizaciones sindicales podrán acordar la creación, configuración y desarrollo de sistemas de solución extrajudicial de conflictos colectivos. Los conflictos podrán ser, en primer lugar, los derivados de la negociación, dado que existe una obligación legal de negociar con arreglo al principio de la buena fe y aportando ambas partes toda la información que tengan en su poder.

La mediación será obligatoria cuando lo solicite una de las partes y las propuestas de solución que ofrezca el mediador podrán ser libremente aceptadas o rechazadas por las mismas. Por el contrario, el arbitraje, que deberá ser voluntariamente asumido por las partes, supone encomendar a un tercero la resolución del conflicto con la aceptación previa de acatar lo que éste resuelva.

El acuerdo logrado a través de la mediación o de la resolución de arbitraje tendrá la misma eficacia jurídica y tramitación que los pactos y acuerdos y será susceptible de impugnación.

La cuestión de la competencia jurisdiccional en caso de impugnación, que en principio debe ser atribuida a la jurisdicción contenciosa-administrativa, puede complicarse cuando la conflictividad derive de un convenio colectivo que regule materias comunes a los contratados laborales y a los funcionarios. Ninguna de esas cuestiones ha sido abordada por la LEBEP no obstante su indudable trascendencia, lo que es censurable.

Por lo dicho venimos a reconocer que los pactos y acuerdos iniciales y los que los sustituyan por vía de mediación o arbitraje son actos administrativos generales o reglamentos. Y es que lo importante es la materia que regulan. Por ello, en definitiva, los actos y acuerdos sindicales habrán de calificarse de actos administrativos generales o reglamentos en función de los criterios generales que definen una y otra figura.

Por último debemos señalar que tras la aprobación del RD-Ley 20/2012 la efectividad de los convenios y pactos colectivos ha quedado en entredicho ante la posibilidad de la suspensión o modificación de los convenios colectivos y acuerdos que afecten al personal laboral, cuando concurra causa grave de interés público derivada de una alteración sustancial de las circunstancias económicas.

8. La participación sindical en la gestión del empleo público, delegados y juntas de personal

Los órganos de representación de los empleados públicos son los delegados de personal y la junta de personal, elegidos en la lista que elaboran los sindicatos, atribuyéndoles importantes funciones en la gestión del empleo público.

La LEBEP regula la representación funcionarial dentro de los derechos individuales de los funcionarios que estos ejercitan de forma colectiva (arts. 39 a 46). La participación que se reconoce a los funcionarios se traduce en un importante protagonismo, en la gestión del empleo público, de las organizaciones sindicales presuntamente representativas. Ello es así porque el común de los funcionarios participa mínimamente en los procesos electorales, al no sentirse identificados con los sindicatos que en general tienen de antemano garantizado el triunfo electoral, y consiguientemente, una representación oligopólica. Poco o nada pueden hacer las minoritarias asociaciones de funcionarios que se sostienen con la cuota de sus afiliados.

Los delegados de personal ostentan la representación en las unidades electorales donde el número de funcionarios es igual o superior a 6 e inferior a 50. Hasta 30 funcionarios se elegirá 1 delegado, y de 31 a 49 se elegirán 3 delegados, que ejercerán su representación conjunta y mancomunadamente.

Las juntas de personal se constituirán en unidades electorales que cuenten con un censo mínimo de 50 funcionarios. Cada junta de personal se compone de un numero de representantes, en función del numero de funcionarios de acuerdo con una escala que va desde 5 para unidades de 50 a 100 trabajadores y 21 para unidades de 751 a 1000 trabajadores. De 1001 en adelante se elegirán 2 por cada 1000 o fracción con un máximo de 75. Las juntas de personal elegirán de entre sus miembros un presidente y un secretario y elaborarán su propio reglamento de procedimiento.

Las elecciones se realizarán mediante sufragio personal, directo, libre y secreto, que podrá emitirse por correo o por otros medios telemáticos, y serán electores y elegibles los funcionarios que se encuentren en la situación de servicio activo. Podrán presentar candidaturas las organizaciones sindicales legalmente constituidas, o las coaliciones de éstas, y los grupos de electores de una misma unidad electoral. Las juntas de personal se elegirán mediante listas cerradas a través de un sistema proporcional corregido, y los delegados de personal mediante listas abiertas y sistema mayoritario.

La duración del mandato de los miembros de las juntas de personal y de los delegados de personal, en su caso, será de 4 años, pudiendo ser reelegidos o prorrogados si, a su término, no se hubiesen promovido nuevas elecciones, lo que permite la perennidad de los cargos.

Las juntas de personal y los delegados de personal tienen derecho a recibir información sobre la política de personal, de la evolución de las retribuciones y del empleo, así como de todas las sanciones impuestas por faltas muy graves. Asimismo pueden emitir informes sobre el traslado total o parcial de las instalaciones, sobre jornada laboral y horarios de trabajo, régimen de vacaciones y permiso, vigilar el cumplimiento de las normas en materia de condiciones de trabajo, prevención de riesgos laborales, SS y empleo, ejerciendo las acciones legales oportunas ante órganos competentes.

Para facilitar sus funciones los delegados y miembros de las juntas de personal tienen derecho de acceso y libre circulación por las dependencias de su unidad electoral y de distribución de las publicaciones profesionales y sindicales; un crédito de horas mensuales dentro de la jornada de trabajo y retribuidas como de trabajo efectivo, de acuerdo con una escala; la inmunidad frente a traslados y sanciones por causas relacionadas con el ejercicio de su mandato representativo y no pueden ser discriminados en su formación ni en su promoción económica o profesional por razón del desempeño de su representación. Como garantía añadida gozan de derecho de audiencia en los expedientes disciplinarios de sus miembros durante el tiempo de su mandato y el año inmediatamente posterior, sin perjuicio de la audiencia del propio interesado.

Estas funciones y derechos están judicialmente garantizadas. Las juntas de personal, colegiadamente, por decisión mayoritaria de sus miembros y, en su caso, los delegados de personal, mancomunadamente, están legitimados para iniciar, como interesados, los correspondientes procedimientos administrativos y ejercitar las acciones en vía administrativa o judicial que sean pertinentes.

Los miembros de las juntas de personal y los delegados de personal, en su caso, observarán sigilo profesional en todos los asuntos que la Administración considere de carácter reservado, aun después de expirar su mandato.

9. Los instrumentos de ordenación del empleo público

En el título IV LEBEP, y bajo el rótulo de ordenación de la actividad profesional, se trata en tres capítulos de la planificación de recursos humanos, la estructuración del empleo público y, en fin, de la provisión de puestos de trabajo y movilidad de los funcionarios.

En cuanto a la planificación de los recursos humanos, las Administraciones Públicas tendrán como objetivo, a través de la planificación, contribuir a la consecución de la eficacia en la prestación de los servicios y de la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles mediante la dimensión adecuada de sus efectivos, su mejor distribución, formación, promoción profesional y movilidad.

Las Administraciones Públicas podrán aprobar planes para la ordenación de sus recursos humanos, que incluyan, entre otras, algunas de las siguientes medidas:

• Análisis de las disponibilidades y necesidades de personal, tanto desde el punto de vista del número de efectivos, como de los perfiles profesionales o niveles de cualificación de los mismos.
• Previsiones sobre los sistemas de organización del trabajo y modificaciones de estructuras de puestos de trabajo.
• Medidas de movilidad, entre las cuales podrá figurar la suspensión de incorporaciones de personal externo a un determinado ámbito o la convocatoria de concursos de provisión de puestos limitados a personal del ámbito que se determine.
• Medidas de promoción interna y de formación del personal y de movilidad forzosa.
• La previsión de la incorporación de recursos humanos a través de la oferta de empleo público.

Las Administraciones Públicas no están obligadas a planificación alguna, ya que la LEBEP emplea la expresión “podrán”.

Otro instrumento formal y obligatorio son los Registros de Personal en los que se inscribirán los datos relativos a los funcionarios y que tendrán en cuenta las peculiaridades de determinados colectivos.

10. Las relaciones de puestos de trabajo

Clave del sistema de ordenación del personal son las relaciones de puestos de trabajo o instrumentos organizativos similares. La LEBEP las describe como aquellas en que se agrupan los puestos en función de sus características para ordenar la selección, la formación y la movilidad funcionarial. Las relaciones de puestos de trabajo comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos (art. 74).

En el sistema de ordenación del personal de la función pública tradicional la cuantificación de los funcionarios pertenecientes a cada cuerpo y según sus categorías se recogía en las plantillas orgánicas del cuerpo. Este documento tenía gran interés, puesto que las leyes de presupuestos recogían únicamente aquellas plazas funcionariales que tenían asignada una remuneración, lo que constituía un límite para proceder a nuevos nombramientos: antes era necesario una ampliación por ley de la plantilla. Esa misma funcionalidad tienen ahora las plantillas de personal que han de ser aprobadas por los plenos de los parlamentos y los plenos municipales, al aprobar los presupuestos según se recoge en el art. 14 LMRFP.

La LFCE, al desvirtuar el sistema de cuerpos de funcionarios, por influencia anglosajona, mediante la supresión de las categorías intracorporativas, igualó a todos los funcionarios en un mismo cuerpo, en compensación introdujo el instrumento de la clasificación de puestos de trabajo. Se trataba de implantar en las Administraciones Públicas lo que en el management se conoce como Análisis y Descripción de Puestos de Trabajo y cuyo objetivo es definir las tareas que se van a realizar, la destreza y conocimientos que se necesitan, tareas que realizan las empresas privadas y que fracasan en las Administraciones Públicas.

El art. 15 LMRFP no obliga a la descripción pormenorizada de las tareas, cometidos y responsabilidades correspondientes a cada puesto, limitando los contenidos de las relaciones de puestos de trabajo a una enumeración de los puestos, precisando el tipo de empleado, funcionario, laboral o eventual que ha de ocuparlo, el sistema de previsión, libre disposición o concurso, los requisitos exigidos para su desempeño, el nivel de complemento de destino y, en su caso, el complemento específico para los funcionarios, o la categoría profesional, y el régimen jurídico aplicable cuando sean desempeñados por personal laboral.

Ni aun con rebajas tan sustanciales cumplieron las Administraciones Públicas con la obligación de elaborar las relaciones de puestos de trabajo. Finalmente se crearon los catálogos de puestos de trabajo, documentos que se limitan a señalar el nivel de complemento de destino y el complemento específico de cada cuerpo, que nos ilustran sobre la denominación y número de puestos de trabajo en las Administraciones Públicas, así como los funcionarios o contratados laborales que tienen derecho a ocuparlas, pero no dice a qué finalidad sirve cada puesto y que tareas se han de desempeñar dentro del mismo.

La aprobación de las relaciones de puestos de trabajo corresponde:

• En la Administración General del Estado, al ministro, previa autorización conjunta del MHFP y MEIC, a través de la Comisión ejecutiva de la Comisión interministerial de Retribuciones.
• En la CCAA: Al Consejo de Gobierno
• En las Corporaciones Locales: al Pleno
• En las Corporaciones locales de gran población: a la Junta de Gobierno local.

11. La oferta de empleo público

El Estatuto prescribe que el plan de recursos humanos o instrumento similar puede concretarse en una Oferta de Empleo Público o instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, que ha de recoger las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso más un porcentaje adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos y podrá también contener medidas derivadas de la planificación de recursos humanos (art. 70).

La LMRFP obligó a las Administraciones Públicas a ofertar todas las plazas vacantes, con el compromiso de convocar las pruebas selectivas antes del primer trimestre de cada año natural y a celebrarlas antes de 1 de octubre. Esta rigidez quedó sin efecto por la Ley 2/1990, quedando en manos de las Administraciones Públicas la convocatoria de las plazas que considerasen convenientes.

Formalmente, la oferta de empleo público o instrumento similar, debe ser anualmente aprobada por los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas, y publicada en el diario oficial correspondiente, requiriendo la forma de RD, decreto, o resolución de la respectiva entidad local. La oferta de empleo público debe ir precedida de la negociación sindical.

La oferta de empleo público es presupuesto obligado de toda convocatoria de proceso selectivo, oposición o concurso, siendo susceptible de control judicial tanto por su falta de aprobación, como por sus contenidos. Estas impugnaciones tienen poco porvenir y en definitiva la conflictividad que origina los incumplimientos de ofertas de empleo público solo dará pie a protestas políticas y sindicales.

12. Provisión de puestos de trabajo y movilidad

El Estatuto prescribe que las Administraciones Públicas proveerán los puestos de trabajo mediante procedimientos basados en los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, principios en seguida desmentidos, puesto que mantiene en vigor los procedimientos de concurso y de libre designación con convocatoria pública, siendo así que este último es la negación más flagrante del principio de mérito y capacidad como su mismo nombre indica (art. 78). Ambos procedimientos pueden a su vez ser marginados mediante la provisión provisional, prevista para la urgente y inaplazable necesidad (art. 81.3).

Obviamente estos procedimientos sólo afectan al personal funcionario de carrera y no a los interinos; pero también al personal laboral, a salvo las previsiones al respecto de los convenios colectivos que sean de aplicación (art. 83).

El concurso, como procedimiento normal de provisión de puestos de trabajo, consiste en la valoración de los méritos y capacidades, y en su caso, aptitudes de los candidatos por órganos colegiados de carácter técnico.

Por principio, el que obtiene un puesto por concurso no puede ser privado del mismo salvo que tenga una evaluación desfavorable por su desempeño; también podrá ser removido por supresión del puesto.

La libre designación por convocatoria pública se aplicará para cubrir los puestos de especial responsabilidad y confianza (art. 80), consistiendo en la apreciación discrecional por el órgano competente, de la idoneidad de los candidatos, en relación a los requisitos exigidos para el desempeño del puesto. El que obtiene un puesto por convocatoria podrá ser cesado discrecionalmente, en este caso se les deberá asignar un puesto de trabajo conforme al sistema de carrera profesional propia de cada Administración Pública y con las garantías inherentes de dicho sistema.

Las Administraciones Públicas podrán motivadamente trasladar a sus funcionarios por necesidad de servicio o funcionales a unidades distintas a las de su destino, respetando sus retribuciones, condiciones de trabajo, modificando la adscripción del puesto de trabajo. Si aplican cambios de residencia se dará prioridad a la voluntariedad de los traslados y a las indemnizaciones por traslados forzosos.

En favor de las mujeres víctimas de violencia de género obligadas a abandonar el puesto de trabajo, se les otorga el derecho de traslado a otro puesto de trabajo propio de su cuerpo, escala o categoría profesional, de análogas características y será considerado como traslado forzoso.

La LEBEP diseña un cuadro de movilidad interadministrativa a establecer mediante Convenio de Conferencia Sectorial u otros instrumentos de colaboración. Los funcionarios de carrera que obtengan destino en otra Administración Pública a través de los procedimientos de movilidad quedarán respecto de su Administración de origen en la situación administrativa de servicio en otras Administraciones Públicas. En los supuestos de cese o supresión del puesto de trabajo, permanecerán en la Administración de destino, que deberá asignarles un puesto de trabajo conforme a los sistemas de carrera y provisión de puestos vigentes en dicha Administración.