Arbitraje en la Unión Europea
Los trabajos más significativos sobre las ADR [Alternative Dispute Resolution] que ya se han iniciado en la Unión Europea y en los que conviene apoyarse, se refieren al derecho relacionado con los consumidores, el derecho de familia y el derecho laboral.
7.1. Apoyarse en las iniciativas adoptadas en el ámbito del derecho del consumidor
Desde hace varios años en el marco de un programa destinado a mejorar el acceso del consumidor a la justicia se han realizado varios estudios importantes en el ámbito de los conflictos, tanto domésticos como transfronterizos y vinculados o no a Internet y relacionados con el consumo. El doble objetivo del siguiente resumen de los trabajos realizados es hacer un inventario de todas las iniciativas adoptadas hasta la fecha en este ámbito y lanzar un debate abierto y general en el contexto de una consideración más amplia de las ADR para obtener un panorama más completo de la situación en la Unión Europea. Por consiguiente, este debate se inscribe en el contexto de una revisión más amplia, continua y actual del ámbito del Derecho del consumo.
En el marco del programa destinado a facilitar el acceso del consumidor a la justicia, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron, previa propuesta de la Comisión, la Directiva 98/27/CE, de 19 de mayo de 1998, relativa a las acciones de cesación en materia de protección de los intereses de los consumidores. Según esta Directiva, los Estados miembros tienen que prever la posibilidad de que los organismos públicos independientes o las asociaciones de consumidores emprendan acciones de cesación contra determinadas prácticas comerciales. También en otros sectores, como el transporte aéreo o la energía se han adoptado otras iniciativas destinadas a proteger los derechos del consumidor.
La Comisión adoptó dos Recomendaciones por las que se establecen determinados principios aplicables a los procedimientos extrajudiciales para la solución de litigios en materia de consumo. Estas Recomendaciones, acompañadas cada una de ellas por una comunicación de la Comisión, se completaron con la publicación de un formulario europeo de reclamación para el consumidor.
- La primera Recomendación, que se adoptó el 30 de marzo de 1998, se refiere a los procedimientos que, independientemente de su denominación, conducen a solucionar el litigio mediante la intervención activa de un tercero que emite un dictamen formal sobre la solución. Esta primera Recomendación enuncia los siete requisitos mínimos relativos a la creación y funcionamiento de las ADR y no se refiere a los procedimientos frecuentemente designados con la apelación de «mediación». Los Estados miembros procedieron al inventario de los órganos responsables para la resolución extrajudicial de litigios relacionados con el consumo que en su opinión se ajustaban a la Recomendación de la Comisión. Estas listas nacionales se comunicaron a la Comisión que se encarga de publicarlas.
- La segunda Recomendación, de 4 de abril de 2001, se refiere a los procedimientos que se limitan a una simple tentativa de acercamiento de las partes con el fin de convencerlas de que busquen una solución de común acuerdo; no obstante, puede suceder que el tercero en cuestión tenga que proponer, de manera informal, una solución.
También la creación de dos redes europeas de instancias nacionales corresponde a la iniciativa de la Comisión, cuyo objetivo común consiste en facilitar el acceso del consumidor a los procedimientos extrajudiciales de solución de litigios transfronterizos, cuando el profesional en cuestión se halle establecido en un Estado miembro distinto del Estado miembro de residencia del consumidor. Ambas redes persiguen el mismo objetivo pero no funcionan de la misma manera:
- La red extrajudicial europea «EEJ-Net» es una estructura de asistencia y de información al consumidor formada por puntos de contacto nacionales («cámaras de compensación» o «clearing houses»), establecidos en todos los Estados miembros y en Noruega e Islandia. Cada punto de contacto sirve de enlace de información hacia los 400 órganos que los Estados miembros consideraron ajustarse a las exigencias de las dos recomendaciones de la Comisión relativas a los principios aplicables a los órganos responsables de la resolución extrajudicial de litigios relacionados con el consumo. Esta red se lanzó oficialmente el 16 de octubre de 2001. Habrá una primera fase experimental de un año de duración y en otoño de 2002 la Comisión elaborará un informe completo con el fin de comprobar sus logros y de consultar a las partes interesadas sobre éstos.
- La red para la resolución extrajudicial de litigios en el sector de los servicios financieros «FIN-NET» conecta los 35 órganos de ADR nacionales competentes —que se ajustan a las exigencias de la primera recomendación de la Comisión— a una red europea. A 22 de febrero de 2002 el número de órganos asciende a 37. FIN-NET permite al consumidor enfrentado a un problema en el ámbito de los servicios financieros (banca, seguros o inversiones) tener un acceso directo a una modalidad de resolución extrajudicial de litigios. La Comisión lanzó esta red, que ya ha alcanzado resultados positivos, el 1 de febrero de 2001. En el marco del «diálogo con los ciudadanos y con las empresas», cuyo objetivo es informar al público de sus derechos en el mercado interior, se publicará una guía sobre FIN-NET destinada a familiarizar a los consumidores con la red.
Las dos Recomendaciones de la Comisión ejercieron gran influencia en los Estados miembros. Ésta no tomará nuevas medidas en el ámbito del consumidor hasta que no se haya efectuado una evaluación completa de la fase experimental de la red EEJ-Net y hasta que no se proceda también a una amplia consulta con todos los Estados miembros, los prestatarios de servicios ADR y las partes interesadas.
Las ADR vinculadas a conflictos de consumo son objeto de especial atención en el ámbito del comercio electrónico, en particular en el marco del «plan de acción eEurope 2002». Se trata tanto de los métodos alternativos «tradicionales» como de los métodos en línea designados bajo el acrónimo «ODR» por «Online Dispute Resolution», que por otra parte también pueden utilizarse para solucionar conflictos sin relación con el comercio electrónico. La Comisión tratará de una serie de cuestiones sobre los ODR en una comunicación que debería publicarse próximamente.
Las reflexiones relativas a las ADR para los conflictos de consumo en el ámbito del comercio electrónico se inscriben también en el contexto más general de una política tendente a reforzar la confianza de los consumidores en el comercio electrónico. En el marco del «plan de acción eEurope 2002», la Comisión creó un foro de debate e intercambio de información sobre el tema de la confianza de los consumidores en Internet (foro denominado «e-confidence»). En este mismo marco, la Comisión fomentó la promoción por los medios interesados —profesionales y consumidores— de normas exigentes de buena práctica comercial90. El conjunto de estas medidas y su balance deberían ser objeto próximamente de una iniciativa de la Comisión.
A escala comunitaria se están desplegando considerables esfuerzos para acompañar el desarrollo en la práctica de las ADR en el ámbito del comercio electrónico. Se concedieron apoyos financieros comunitarios a iniciativas de ADR en línea, a proyectos de control de calidad de los sitios comerciales y a trabajos universitarios y programas de formación.
Las ADR destinadas a solucionar conflictos relacionados con el consumo en el ámbito del comercio electrónico plantean una serie de problemas jurídicos. La Comisión ya ha adoptado directrices globales que reflejan su preocupación ante la posibilidad de que los ODR sigan principios idénticos a los métodos tradicionales de solución de conflictos. No obstante, la Comisión está estudiando varias iniciativas complementarias con determinadas características y requisitos específicos del entorno on line particularmente en el ámbito técnico. La Comunidad, por otra parte, se ha dotado con un marco jurídico que garantiza la validez de los acuerdos desmaterializados, es decir no sólo las cláusulas contractuales de recurso a las ADR, sino también los contratos por los cuales las partes deciden someter un desacuerdo existente a un procedimiento de ADR y los acuerdos de ADR celebrados al término del procedimiento. La Directiva anteriormente mencionada sobre comercio electrónico establece, en efecto, que los Estados miembros deberán permitir la celebración de contratos por vía electrónica. Los Estados miembros deberán cerciorarse asimismo de que su sistema jurídico permite la utilización por vía electrónica de los mecanismos de ADR.
El dispositivo legislativo comunitario se completó con la adopción del Reglamento «Bruselas I» anteriormente mencionado, cuyas disposiciones relativas a las cláusulas de elección del tribunal, incluso en el caso de los consumidores, por definición no afectan el posible recurso a las ADR. Las relaciones entre este Reglamento y las ADR habían sido objeto de un debate tanto político como jurídico en las negociaciones para la adopción del Reglamento. En septiembre de 2000, el Parlamento Europeo propuso que, bajo determinadas condiciones, «las cláusulas por las cuales el consumidor y el operador acuerdan por contrato que cualquier desacuerdo deberá remitirse a un sistema extrajudicial de solución de conflictos autorizado en virtud de un plan aprobado por la Comisión» pudieran ser oponibles a los consumidores.
En su propuesta modificada, la Comisión no siguió al Parlamento sobre este punto aportando las siguientes justificaciones:
El Parlamento propone establecer que, antes de todo litigio, el consumidor y el proveedor puedan comprometerse por cláusula contractual a someter su desacuerdo a un sistema de solución extrajudicial de conflictos. También establece una serie de condiciones y, en particular, el hecho de que el sistema en cuestión "esté autorizado" por la Comisión. Ésta comparte las preocupaciones que son la causa de esta enmienda y la voluntad expresada por el Parlamento de considerar la propuesta de reglamento como un elemento de un paquete de medidas legislativas y no legislativas que incluyen la instauración de sistemas de solución extrajudicial de conflictos. La Comisión reconoce que es conveniente que las partes puedan regular sus desacuerdos de mutuo acuerdo en lugar de tener que recurrir a los órganos jurisdiccionales oficiales y que la consulta de estos últimos debería ser siempre ser el último recurso. Observa, por otra parte, que en la práctica el consumidor recurrirá en general en primer lugar a la vía extrajudicial cuando ésta le sea accesible. A tal efecto, los operadores e instituciones han emprendido numerosos trabajos para favorecer la instauración de tales sistemas de solución alternativa de conflictos. No obstante, en el estado actual de desarrollo de estos trabajos, no es posible supeditar las opciones abiertas por el Reglamento al consumidor en cuanto a la competencia internacional a la obligación de recurrir previamente a un sistema de solución extrajudicial de conflictos. En efecto, en primer lugar, tal solución pudiera plantear problemas de carácter constitucional en algunos Estados miembros. En segundo lugar, los sistemas que tal obligación presupondría todavía no existen en la práctica. En tercer lugar, las relaciones procesales entre los sistemas de solución alternativa de los conflictos y los recursos judiciales (en materia de condición, por ejemplo) son muy complejas y deben profundizarse. En cualquier caso, la Comisión se propone proseguir las iniciativas en curso en materia de solución alternativa de conflictos de consumo. Cuando, con arreglo al artículo 65 del Reglamento, la Comisión redacte el informe, 5 años después de la entrada en vigor del Reglamento, se procederá a una recapitulación sobre este tema y a una reconsideración de las disposiciones pertinentes del Reglamento.
El Reglamento «Bruselas I», adoptado por el Consejo en diciembre de 2000, no recoge estas enmiendas del Parlamento. Al adoptar el Reglamento, el Consejo y la Comisión hicieron hincapié en la importancia de las ADR en una declaración conjunta:
El Consejo y la Comisión consideran que, por regla general, conviene tanto a los consumidores como a las empresas intentar resolver sus conflictos de mutuo acuerdo antes de acudir a los tribunales.
El Consejo y la Comisión destacan a este respecto que el Reglamento y, en particular, sus artículos 15 y 17, no tiene por objeto prohibir a las partes que recurran a las ADR. Con ello el Consejo y la Comisión deseaban reiterar su interés en proseguir los trabajos, a escala de la Comunidad Europea, sobre las ADR en materia civil y mercantil, de acuerdo con las conclusiones del Consejo del 29 de mayo de 2000. Son conscientes de la importancia que revisten dichos trabajos y destacan el papel útil y complementario que desempeñan las ADR en materia civil y mercantil, especialmente en el ámbito del comercio electrónico. Con arreglo a las disposiciones del artículo 73 del Reglamento, se encarga a la Comisión que presente al Parlamento Europeo, al Consejo y al Comité Económico y Social un informe relativo a su aplicación acompañado, cuando proceda, de propuestas destinadas a adaptarlo. El Consejo y la Comisión consideran que con motivo de la preparación de este informe, debería prestarse especial atención a la aplicación de las disposiciones del Reglamento a los consumidores y a las PYME, especialmente en el marco del comercio electrónico. A este respecto y si procede, la Comisión propondrá las adaptaciones del Reglamento antes de que expire el plazo mencionado en el artículo 73 del Reglamento.
7.2. Aprovechar las iniciativas adoptadas en el ámbito del derecho de familia
En la cumbre de Viena de diciembre de 1998, los Jefes de Estado y de Gobierno aprobaron el plan de acción del Consejo y de la Comisión sobre las disposiciones óptimas de aplicación de las disposiciones del Tratado de Amsterdam relativas al establecimiento de un espacio de libertad, de seguridad y de justicia. Entre las medidas que deberían adoptarse en los cinco años siguientes a la entrada en vigor del Tratado, la letra c) del apartado 41 de dicho plan de acción establece:
examinar la posibilidad de elaborar modelos de soluciones no judiciales de los conflictos, en particular por lo que se refiere a los conflictos familiares transnacionales. A este respecto, prever la mediación como medio de solucionar los conflictos familiares.
Los responsables políticos han tomado conciencia del papel privilegiado que pueden desempeñar las ADR en la resolución de los conflictos familiares de alcance transfronterizo, tanto si dichos conflictos se refieren a cuestiones vinculadas al ejercicio de la autoridad parental —derechos de custodia y de visita de los hijos— como a la división del patrimonio familiar o a la fijación de asignaciones para alimentos. Las partes en conflicto podrían así recurrir a una ADR, tanto antes de pensar en recurrir a un tribunal como durante el procedimiento judicial y en la fase de aplicación de las decisiones de justicia. El recurso a las ADR tiene, sin embargo, sus límites ya que particularmente en este ámbito las partes no tienen la libre disposición de sus derechos. En efecto, la utilidad de las ADR puede cuestionarse en situaciones de conflicto extremo.
El 29 de mayo de 2000 el Consejo adoptó el Reglamento (CE) n° 1347/2000 relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de las decisiones en materia matrimonial y en materia de responsabilidad parental de los hijos comunes (Reglamento «Bruselas II»). Este Reglamento representa un progreso considerable ya que permite reconocer y realizar en toda la Comunidad las decisiones dictadas con arreglo al ámbito de competencia del Reglamento. No obstante, el sistema establecido por el Reglamento «Bruselas II» se basa en unos criterios de competencias que pueden dar lugar a que sean competentes varios tribunales. En virtud del artículo 11 del Reglamento, cuando se apela a los órganos jurisdiccionales de distintos Estados miembros, deberá juzgar el caso la jurisdicción a la que se hubiere apelado en primer lugar. Este sistema pudiera tender a incitar a las personas justiciables a recurrir cuanto antes a la jurisdicción que más les convenga sin recurrir previamente a una ADR.
El 6 de septiembre de 2001 la Comisión adoptó una propuesta de reglamento del Consejo relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia de responsabilidad parental (propuesta de Reglamento «Bruselas II bis»). Esta propuesta tiene por objeto ampliar el régimen de reconocimiento y ejecución del Reglamento «Bruselas II» a cualquier decisión en materia de responsabilidad parental. En su propuesta, la Comisión se esforzó particularmente en fomentar el recurso a las ADR de dos maneras. La propuesta establece un sistema de normas de competencia que identifica para cada caso la única jurisdicción competente. La propuesta tiene también por objeto establecer un sistema de cooperación entre las distintas autoridades.
La propuesta de Reglamento «Bruselas II bis» se basa en un sistema de cooperación entre autoridades centrales, que deberían desempeñar un papel activo para garantizar el ejercicio efectivo de la responsabilidad parental, incluso mediante el fomento de las ADR. Por otra parte, este sistema de cooperación transfronteriza y fomento de las ADR en materia familiar ya se incluía en la iniciativa presentada por Francia el 3 de julio de 2000 para la adopción del Reglamento del Consejo relativo a la ejecución mutua de las decisiones relativas al derecho de visita de los hijos.
7.3. Acompañar el desarrollo de las ADR en el ámbito de las relaciones laborales
En la actualidad, las ADR son un elemento clave en el esclarecimiento de los conflictos pertenecientes al ámbito de las relaciones laborales en todos los Estados miembros. Su desarrollo ha tomado apoyo en procedimientos propios en los que los interlocutores sociales (representantes de los empresarios y de los empleados) desempeñan un papel preponderante. Las ADR han demostrado su utilidad en el ámbito de las relaciones laborales, tanto en lo referente a los conflictos de intereses (relativos a la adopción o modificación de convenios colectivos que requieren una aproximación de los intereses económicos en conflicto) como en lo relativo a conflictos sobre determinados derechos (interpretación y aplicación de las disposiciones contractuales o reglamentarias). La mayor parte de las ADR en el ámbito de las relaciones laborales se desarrollan bajo la responsabilidad de los interlocutores sociales. Si fracasan, éstos pueden recurrir a las estructuras de ADR propuestas por las autoridades públicas. Los procedimientos aplicados varían de un Estado miembro a otro pero, en general, se recurre a ellos sobre una base voluntaria tanto en lo referente la decisión de recurrir a las ADR como en la aceptación del resultado.
La puesta a disposición, en casi todos los Estados miembros, y el hecho de recurrir a tales mecanismos de ADR de fácil acceso cuando los interlocutores sociales no han conseguido resultados satisfactorios llevaron a las instituciones de la Unión Europea a plantearse la utilidad de instaurar mecanismos de ADR a escala europea para los litigios transfronterizos. En su Comunicación de 28 de junio de 2000 «Agenda de política social», la Comisión indicó que la modernización del modelo social europeo tiene que pasar, en particular, por la creación de instrumentos destinados a prevenir y arbitrar los conflictos. La Comisión anunció su intención de «consultar a los interlocutores sociales sobre la necesidad de establecer, a escala europea, mecanismos voluntarios de mediación, arbitraje y conciliación para la resolución de conflictos». La Comisión ha emprendido ya los trabajos preparatorios de dicha consulta. Financia, entre otras cosas, un estudio sobre el funcionamiento de las modalidades de solución de conflictos en el ámbito de las relaciones entre empresarios y empleados en los Estados miembros. Los resultados de este estudio estarán disponibles en abril de 2002 y se les dará una amplia difusión. La Comisión continua reflexionando sobre la posibilidad de instaurar mecanismos a escala europea, sobre su valor añadido y sobre su funcionamiento. El Consejo de Empleo y Política Social del 3 de diciembre de 2001 acogió favorablemente las intenciones de la Comisión al respecto y la invitó a «informar de los resultados de la consulta de los interlocutores sociales sobre la necesidad de instaurar mecanismos voluntarios de solución de conflictos a escala europea». El Consejo Europeo de Laeken de los días 14 y 15 de diciembre de 2001 insistió «en la importancia de prevenir y resolver los conflictos sociales, y muy especialmente los conflictos sociales transnacionales, mediante mecanismos voluntarios de mediación» a propósito de los cuales se invita a la Comisión a presentar un documento de reflexión.