La Inspección de Trabajo y Seguridad Social (ITSS)

1.1. Fundamento histórico e internacional

La inobservancia práctica e inefectividad de las primeras leyes obreras, puso de manifiesto la necesidad de que la legislación que estuviese apoyada, además, por la garantía del recurso a los tribunales y por medios especiales de vigilancia o apoyo al cumplimiento de la ley y de sanción o reparación de sus infracciones.

La OIT en dos de sus convenios (81 y 129) obliga a mantener un sistema de ITSS para tener órganos y procedimientos capaces de fiscalizar y in situ el cumplimiento de las leyes laborales y sancionar de forma eficaz y disuasoria las infracciones.

Lo interesante es destacar las tareas que se le encomiendan a la ITSS, funcionales e incluso complementarias de una coetánea o posterior actividad jurisdiccional, teniendo como principal ventaja que el órgano inspector aprecia directamente la infracción (al contrario que el órgano judicial hay que hay que convencer al hecho).

Precisamente por esta dificultad de probar, en determinados casos, los hechos se dota al inspector de trabajo de la presunción de veracidad o certeza, de la que habrá que destruir por prueba en contrario a cargo de quien niegue lo que el inspector asevera.

Esta presunción será válida tanto en el procedimiento administrativo como posterior judicial en relación a la infracción administrativa, así como en posteriores procesos que puedan derivarse de dicha infracción.

Además, la ITSS también es la encargada de realizar determinados informes que serán piezas del propio procedimiento judicial y que tendrán la función de facilitar la prueba.

Por tanto, podemos decir que el derecho del trabajo se fundamenta en los siguientes pilares básicos:

Se erigió un proceso especializado (el proceso laboral o de trabajo), adornando con rasgos y características propias.
Se dotó a los hechos apreciados por la ITSS de presunción de certeza con veracidad.
Se introdujeron una serie de presunciones legales iuris tantum para facilitar la prueba a los trabajadores y garantizar así su tutela y protección en situaciones de “desgracia” (caso de accidentes de trabajo).

1.2. El sistema de ITSS y los funcionarios que lo integran

Constituye el sistema de ITSS el conjunto de los principios legales, normas, personal y medios materiales, incluidos los informáticos, que contribuyen al adecuado cumplimiento de la misión que tiene encomendada: ejercer la vigilancia del cumplimiento de las normas del orden social relativas a materia laboral; de previsión de riesgos laborales; de SS y protección social; colocación, empleo, SFPE y protección por desempleo; economía social; emigración, movimientos migratorios y trabajo de extranjeros; igualdad de trato y oportunidades y no discriminación en el empleo, así como de cuántas otras atribuyan su cumplimiento a la ITSS.

ITSS es un servicio público que corresponde ejercer la vigilancia del cumplimiento de las normas del orden social y exigir las responsabilidades pertinentes, así como el asesoramiento y, es un caso, conciliación, mediación y arbitraje en dichas materias.

El art. 1.2 LITSS, precisa que en la ITSS ejercerá dichas funciones de acuerdo con los principios del estado social y democrático de derecho que consagra la CE y los convenios número 81 y 129 de la OIT.

La ITSS se ejerce en su totalidad por funcionarios de carrera de nivel técnico superior y habilitación nacional pertenecientes al cuerpo superior de la ITSS, cuya situación jurídica y condiciones de trabajo de garanticen la independencia técnica, objetividad e imparcialidad que preside ven los convenios 81 y 129 de la OIT.

También tienen carácter del cuerpo nacional el cuerpo de subinspectores de trabajo, que realizarán funciones de inspección, apoyo, colaboración y gestión que sean necesarios para el desarrollo de la labor inspectora.

El ingreso de ambos cuerpos se hará mediante oposición a la que podrán acceder los nacionales españoles, mayores de edad, que cumplan los requisitos y normas que sean de aplicación (art. 5 y 6 LITSS).

La Administración General del Estado y de las CCAA colaborarán con la ITSS que prestarán el apoyo y el asesoramiento pericial y técnico necesario. Hay que destacar, en el caso de Cataluña la ITSS depende orgánica y funcionalmente en la Generalidad.

B) Organización del sistema de ITSS

Según el art. 25 LITSS, la Administración General del Estado y las Administraciones de las CCAA, en el ámbito de sus respectivas competencias, garantizarán el ejercicio y la eficacia del sistema público en la ITSS.

Las CCAA organizan la realización de las actuaciones inspectoras y participan en la dirección del sistema de ITSS a través del Consejo Rector del Organismo Estatal de ITSS (art. 25.3 LITSS).

1.3. Funciones, ámbito de actuación, facultades de la ITSS, medidas derivadas actuación inspectora otras facultades y deberes

A) Función inspectora

a) Configuración General

La función inspectora ha de ser desempeñada por los funcionarios el Cuerpo Superior de la ITSS y por los funcionarios del cuerpo el subinspectores laborales, términos establecidos en la LITSS. Comprende los siguientes cometidos:

Vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas legales, reglamentarias y contenido de los acuerdos y convenios colectivos.
Asistencia técnica.
Conciliación, mediación y arbitraje.

b) Vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas legales, reglamentarias y contenido de los acuerdos y convenios colectivos

Los ámbitos de vigilancia y de exigencia del cumplimiento son los siguientes (art. 12.1 LITSS):

Sistema de relaciones laborales: incluye las normas en materia de relación laboral individual y colectiva y las normas sobre protección, derechos y garantías de los RLT, normas en materia de tutela y promoción de la igualdad de trato y oportunidades y no discriminación en el trabajo y normas en materia de desplazamientos de trabajadores.
Normas en materia de prevención de riesgos laborales: normas jurídico-técnicas que incidan en las condiciones de trabajo ejercicio de funciones de investigación de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.
Sistema de SS: normas en materia de campo de aplicación, inscripción, afiliación, altas y bajas de trabajadores, cotización y recaudación de las cuotas de SS, normas sobre obtención y disfrute de las prestaciones de SS y la realización de otras funciones en materia de SS.
Empleo: normas en materia de colocación y empleo, control de aplicación de subvenciones, ayudas de fomento de empleo o cualquier otro programa de apoyo, normas en materias del SFPE y normas en materia de empresas de trabajadores temporales y agencias de colocación.
Migraciones: normas en materias de movimientos migratorios y en materia de trabajo de extranjeros.
Cooperativas y otras fórmulas de economía social.
Cualquier otro ámbito que se encomiende legalmente a la ITSS.

c) Asistencia técnica

Según el art. 12.2 LITSS, la asistencia técnica comprende:

Dar información y asistencia técnica a las empresas, en especial a las pequeñas y medianas.
Dar información y asistencia técnica a los trabajadores y a sus representantes, comunicarles los resultados y consecuencias de las actividades de inspección cuando medie denuncia de los mismos, e indicarles las vías administrativas o judiciales que procedan.
La asistencia técnica a entidades y organismos la SS y autoridades competentes la Administración General del Estado y de las CCAA, cuando les sea solicitada.
Informar, asistir y colaborar con otros organismos que las Administraciones Públicas respecto a la aplicación de normas del orden social, o a la vigilancia y control de ayudas y subvenciones públicas.
Emitir los informes que le recaben los órganos judiciales competentes.

d) Conciliación, mediación y arbitraje

Reconciliación, mediación y arbitraje comprende, según el art. 12.3 LITSS:

La conciliación y mediación en huelgas y otros conflictos cuando sea aceptada por las partes.
Arbitraje en huelgas otros conflictos cuando las partes así lo soliciten.

El arbitraje (además de la información y asesoramiento) si lo solicitasen cualquiera de las partes, será incompatible con el ejercicio simultáneo de la función inspectora por la misma persona que tenga atribuida dicha función.

B) Ámbito de actuación de la ITSS

El ámbito de actuación de la ITSS se extiende tanto a personas físicas como jurídicas, públicas o privadas, a las comunidades de bienes un otras entidades sin personalidad jurídica en cuanto sean sujetos obligados o responsables del cumplimiento de normas del orden social; y se ejerce en las empresas en los CdT y lugares donde se ejecute la prestación laboral (art. 19.1 LITSS).

C) Facultades de los inspectores de la ITSS

Los inspectores de trabajo y SS en el ejercicio de sus funciones tienen el carácter de autoridad pública y podrán, según el art. 13 LITSS:

Entrar libremente y sin previo aviso a todo CdT, establecimiento o lugar sujeto inspección y permanecer en el mismo (excepto que se trate de domicilios particulares también, debiendo tener autorización de la persona o autorización judicial).
Hacerse acompañar por el empresario o su representante, los trabajadores, sus representantes y por los peritos y técnicos de la empresa o de entidades asesoras o de la administración que estimen necesario para la inspección.
Practicar cualquier diligencia de investigación, examen, reconstrucción o prueba que considere necesario (ej. requerir información, exigir el identificaciones, exigir comparecencias, etc.). También examinar documentos en el CdT (libros, registros, declaraciones oficiales y contabilidad, documentos de inscripción, afiliación, alta y baja, etc.). También están facultados para requerir la presentación de dicha documentación en las oficinas públicas correspondientes. Tomar o sacar muestras de sustancias y materiales, realizar mediciones, fotografías, videos, levantar croquis y planos y obtener copias y extractos de la documentación mencionada en el anterior punto.
Adoptar medidas cautelares estimen oportunas y proporcionales para impedir la destrucción, desaparición o alteración de documentos.
Proceder a establecer medidas derivadas de la actuación inspectora.

D) Medidas derivadas de la actuación inspectora

Los inspectores de trabajo y SS podrán, una vez finalizada la actuación comprobatoria inspectora, a dotar las siguientes medidas:

Advertir y requerir al sujeto responsable, en lugar de sancionar cuando las circunstancias así lo aconsejen.
Requerir al sujeto responsable para que, en el plazo que se le señale, adopte las medidas respecto cumplimiento de las normativas de orden social o subsane deficiencias.
Requerir el empresario que, en el plazo determinado, lleve a cabo las modificaciones que sean necesarias en las instalaciones, montaje o métodos de trabajo.
Informar o proponer a imposición de sanciones principales o accesorias acuerdo con la LISOS.
Requerir a las Administraciones Públicas por incumplimiento de disposiciones relativas a la salud o seguridad del personal civil a su servicio.
Iniciar el procedimiento sancionador mediante actas de infracción o de infracción por obstrucción.
Efectuar requerimientos de pago por deudas a la SS o expedientes liquidatarios mediante actas de liquidación.
Promover procedimientos de oficio para la inscripción de empresas, afiliación, altas y bajas de trabajadores, y encuadramientos empresas y trabajadores en el régimen de SS adecuado.
Instar al órgano correspondiente la suspensión o cese en la percepción de prestaciones sociales.
Instar al órgano administrativo competente la declaración del recargo de las prestaciones económicas en caso de accidente de trabajo o enfermedad profesional.
Proponer recargos o reducciones en las primas de aseguramiento de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.
Iniciar el procedimiento para la correcta aplicación o para la devolución de cantidades indebidamente aplicadas en los casos de colaboración con la gestión de SS.
Ordenar la paralización media taza de trabajos o tareas por inobservancia de la normativa de prevención de riesgos laborales.
Comunicar al organismo competente los incumplimientos en la aplicación y destino de ayudas y subvenciones e iniciar el expediente de devolución.
Proponer a su superior jerárquico la formulación de comunicaciones y demandas de oficio ante la jurisdicción social.
Informar al órgano competente de los resultados de la investigación.
Informar a los SPE a efectos del reconocimiento de acciones de orientación, capacitación, y SFPE para los trabajadores en situaciones de trabajo no declarado, empleo irregular u otros incumplimientos.
Cuántas otras medidas se deriven de la legislación en vigor.

E) Colaboración con y de la ITSS

a) Auxilio y colaboración de los poderes públicos con la ITSS

Según el art. 16 LITSS, las autoridades, órganos de las Administraciones Públicas, y en general, los que ejerzan funciones públicas estarán obligados a suministrar a la ITSS datos, informes y antecedentes que tengan trascendencia y prestar la colaboración que le sea solicitaba.

Así, tendrán que facilitar datos, por ejemplo, el consejo General del Notariado, la Administración Tributaria, las entidades gestoras y colaboradoras de la SS, las mutualidades de previsión social, juzgados y tribunales, etc. Las FCSE están obligados a prestar apoyo, auxilio y colaboración a la ITSS desempeño de sus funciones.

La colaboración entre la ITSS y las Administraciones Públicas se establecerán mediante convenios u otros instrumentos.

La colaboración de las autoridades de los EUE con competencias equivalentes a las de la ITSS se regirá por la normativa europea o por convenios o acuerdos bilaterales o multilaterales.

b) Colaboración de empresas y trabajadores con la ITSS

Según el art. 18 LITSS, los trabajadores, empresarios, representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables el cumplimiento las normas del orden social, están obligados cuando sean requeridos a: atender debidamente a inspectores y subinspectores, acreditar su identidad, colaborar, ha declarado y a facilitar información y documentación necesarias. Los representantes deberán acreditar tal condición documentalmente sea la actuación se produjera fuera del domicilio o centro del trabajo.

La persona física o jurídica está obligada a proporcionar a la ITSS clases de datos, antecedentes o información con trascendencia, siempre que se deduzcan de sus relaciones económicas, profesionales, empresariales o financieras con terceros dos a la acción inspectora. Esta obligación no alcanza a aquellos datos confidenciales a que hubieran pedido por su prestación de servicios de asesoramiento y defensa o atenciones sanitarias, salvo conformidad previa y expresa del interesado. Incumplimiento de requerimiento se considerarán como infracción por obstrucción.

La colaboración se llevará a cabo, preferentemente, por medios electrónicos.

c) Colaboración con la ITSS

La ITSS, según establece en el art. 17 LITSS, prestará su colaboración y apoyo a las Administraciones Públicas, en especial a la autoridad laboral, entidades gestoras de la SS y a la Administración Tributaria, facilitando informaciones que sean necesarias para su función.

La ITSS, en el ejercicio de sus funciones de inspección, procurará la necesaria colaboración con las organizaciones empresariales, sindicatos y RLT, facilitando periódicamente información, memorias actividades y demás antecedentes, instrucciones y criterios operativos.

En caso de apreciar la posible comisión de un delito, la ITSS comunicará según el procedimiento establecido al MF la circunstancia. Además prestará ayuda y colaboración a las autoridades de otros Estados UE con competencias equivalentes.

F) Deber de sigilo e incompatibilidades

Los funcionarios del sistema de ITSS han de considerar confidencial el origen de cualquier queja que conozca, el ámbito de la función inspectora, sobre el incumplimiento de las disposiciones legales.

También están obligados a no revelar, aun después de haber dejado el servicio, los datos, informes o antecedentes que puedan haber tenido conocimiento desempeño de sus funciones, excepto las obligaciones de colaboración legalmente establecidas.

Los inspectores de trabajo y los subinspectores laborales están sujetos a las incompatibilidades Ian los motivos de abstención y recusación de los funcionarios al servicio de las Administraciones Públicas y no podrán actuar cuando tengan interés directo o indirecto en relación con el asunto es encomienden.

G) Deberes de corrección, mínima perturbación, comunicación y acreditación

Tienen el deber de corrección en el ejercicio de sus funciones, mínima perturbación en el desarrollo de las actividades inspectoras actuar con celo la custodia de la documentación que le sea confiada (art. 93 RITSS)

Además al efectuar la visita deben identificarse documentalmente y comunicar la presencia al empresario o representante a menos que consideren que dicha identificación puede perjudicar el éxito de sus funciones (art. 13.1 LITSS).

1.4. Las actuaciones de la ITSS

A) Iniciación de las actuaciones y trabajo programado

La ITSS actúa siempre de oficio como consecuencia de orden superior, orden de servicio derivada de planes o programas de inspección, ed. razonada de otros órganos, en virtud de denuncia o por propia iniciativa de los inspectores.

No se tramitarán las denuncias anónimas, ni las que tengan defectos de identificación no subsanables, las que carezcan de fundamento ni las que coincidan como asuntos que esté conociendo un órgano jurisdiccional.

Con carácter general, la actividad inspectora responde al principio de trabajo programado, sin perjuicio de lo que exijan las necesidades sobrevenidas o denuncias (art. 14.1 RITSS)

B) Modalidades y documentación de la acción inspectora

La actuación de la acción de trabajo y SS se desarrolla mediante la visita a los centros o lugares de trabajo sin necesidad de aviso previo; mediante requerimiento de comparecencia ante el funcionario de quien resulte obligado; o en virtud expediente administrativo. Además, las actividades inspectoras podrán realizarse por uno o varios funcionarios y podrán extenderse durante el tiempo necesario (art. 21.1 LITSS). Además también puede actuar de la comprobación de datos con antecedentes que obren en las Administraciones Públicas, incluso las de la UE.

Sí la actuación se inicia con la visita, y ésta no puede proseguir hora que el sujeto inspector no aporte la documentación requerida, la actuación proseguirá en virtud del requerimiento para su aportación (art. 21.6 LITSS).

C) Duración de las actuaciones comprobatorias

Las actuaciones comprobatorias de la ITSS no podrán extenderse durante más de 9 meses, excepto dilación imputable al sujeto inspeccionado o a dependientes del mismo, aunque podrá prorrogarse otros 9 meses si (art. 21.2 LITSS):

Cuando la actuación de inspección revista especial dificultad y complejidad (por volumen de operaciones, dispersión geográfica, etc.)
Si el sujeto inspeccionado ha ocultado durante la inspección alguna de sus actividades o de las personas que las desempeñan.
Cuando la actividad inspectora requiera colaboración internacional.

Las actuaciones inspectoras no pueden interrumpirse por tiempo superior a 5 meses, salvo que la interrupción sea causada por el sujeto inspeccionado o por personas de él dependientes o porque la actividad inspectora dependa de un pronunciamiento judicial que pueda condicionar el resultado de la misma (art. 21.4 LITSS)

El cómputo del plazo se inicia desde la primera visita efectuada o desde la fecha efectiva de comparecencia para los requerimientos. En cuanto al tiempo de interrupción, no se tendrá en cuenta el tiempo transcurrido durante el aplazamiento concedido al sujeto obligado para la subsanación de errores.

1.5. Actas de la ITSS y presunción de certeza de los hechos constatados

A) Actas de la ITSS

Las actas más conocidas son más de infracción de la legislación laboral y las actas de liquidación por débitos a la SS; pero también pueden existir actas de infracción por obstrucción a la labor inspectora.

Las actas de infracción de la ITSS han de reflejar:

Los hechos constatados por el inspector de trabajo y SS o subinspector laboral actuante, destacando los relevantes efectos de la determinación y tipificación infracción y de la graduación de la sanción.
La infracción que se impute, con expresión del preceptos vulnerado.
La calificación de la infracción, en su caso la graduación de la sanción, la propuesta de sanción y su cuantificación (art. 53.3 LISOS)
Si existe responsabilidad solidaria, la fundamentación jurídica de tal circunstancia los mismos datos exigidos que para el responsable principal. Las actas de liquidación de cuotas de la SS y las de infracción se han de practicar simultáneamente si se refieren a los mismos hechos.

B) Presunción de certeza de las comprobaciones inspectores

Los hechos constatados por los funcionarios a la ITSS que se formalicen en actas de infracción y de liquidación, tendrán presunción de certeza, salvo prueba en contrario.

El mismo valor probatorio tendrán los informes emitidos por la ITSS como consecuencia de comprobaciones efectuadas por la misma, sin perjuicio de su contradicción por los interesados.

1.6. Procedimiento sancionador

El procedimiento sancionador por infracción del orden social y de liquidación de cuotas de la SS se inicia de oficio, en virtud de acta de infracción o acta de liquidación, tras las investigaciones y comprobaciones permitan conocer los hechos o circunstancias en las motivan.

El procedimiento sancionador se ajustará a los siguientes trámites (art. 52.1 LISOS):

Se iniciará a, siempre de oficio, por acta de la ITSS, en virtud de las actuaciones practicadas de oficio, por propia iniciativa o denuncia, o a instancia de persona interesada.
El acta será notificada el sujeto o sujetos responsables, disponiendo de un plazo de 15 días para formular alegaciones.
Sí se formulan las alegaciones se realizarán las diligencias necesarias y si de ellas se desprenden hechos diferentes a los incorporados al acta, se dará nueva audiencia al interesado por término de 8 días.
A la vista de lo actuado, el órgano competente dictará la resolución correspondiente. En caso de que exista una actuación por el órgano judicial, el proceso se paralizará hasta que exista sentencia firme o Auto de sobreseimiento.

Última actualización el 14/09/2021