La suspensión de derechos
La suspensión de derechos: concepto, origen y evolución
La suspensión de derechos constitucionales surge ante la aparición de circunstancias extraordinarias en la sociedad, como un instrumento de defensa del orden constitucional con el objeto de restablecer la situación de normalidad alterada por dichas circunstancias.
Su origen está en la Martial Law inglesa, en virtud de la cual la Corona y todo ciudadano podían repeler por la fuerza cualquier insurrección, revuelta o resistencia violenta a la ley. En Francia también se incorporó tras la Revolución, a través de la institución de Etat de siege. La Constitución alemana de 1968 incluyó asimismo cuatro tipos de estados excepcionales.
El art. 15 del Convenio Europeo de Derecho Humanos de 1950 establece que “En caso de guerra u otro peligro público que amenace la vida de la nación, cualquier Alta Parte Contratante podrá tomar medidas que deroguen las obligaciones previstas en el presente Convenio en la medida estricta en que lo exija la situación, y supuesto que tales medidas no estén en contradicción con las otras obligaciones que dimanen del Derecho Internacional”.
En términos semejantes se expresa el art. 4.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, añadiendo el matiz de que tales medidas no entrañen discriminación alguna por causa de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.
La suspensión de derechos en la Constitución española
La Constitución Española incorpora la suspensión de derechos en dos modalidades:
- art. 55.1: ante declaración de estado de alarma, excepción o sitio (regulados en el art. 116).
- art. 55.2: suspensión individual de derechos.
La suspensión de derechos aparecía ya en las Constituciones de 1812, 1837, 1845, 1869, 1876 y 1931, así como en la Ley Orgánica del Estado, durante el régimen franquista.
La suspensión de derechos del apartado 1 del artículo 55 de la Constitución
Derechos que pueden ser suspendidos
Previa declaración de estado de excepción o sitio, podrán ser suspendidos los siguientes derechos constitucionales:
- Art. 17.1, 2 y 4: derecho a la libertad personal y a la seguridad; límite de 72h de detención preventiva y habeas corpus.
- Art. 17.3: Información al detenido, asistencia letrada y derecho a no declarar (solo para el estado de sitio).
- Art. 18. 2 y 3: inviolabilidad del domicilio y secreto de las comunicaciones.
- Art. 19: libertad de circulación y residencia.
- Art. 20.1 a) y d) y 5: libertad de expresión y derecho a la información; secuestro de publicaciones, grabaciones y otros medios de información.
- Art. 21: derecho de reunión.
- Art. 28.2: derecho de huelga.
- Art. 37.2: conflictos colectivos.
El estado de alarma no habilita para la suspensión de estos derechos. Paradójicamente, la declaración del estado de guerra o la propia situación bélica, aludida en los arts. 15, 63.3 y 169 no conlleva la posibilidad de suspensión de derechos.
Carácter excepcional de las medidas de suspensión de derechos
Según el art. 116.5, no podrá procederse “a la disolución del Congreso mientras estén declarados algunos de los estados comprendidos en el presente artículo, quedando automáticamente convocadas las cámaras si no estuvieran en periodo de sesiones. Su funcionamiento, así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no podrá interrumpirse durante la vigencia de estos estados”.
Se prevé asimismo que si el Congreso estuviera disuelto al producirse la declaración de uno de estos estados, las competencias de la Cámara serán asumidas por la Diputación Permanente. Por otro lado, el Senado posee las competencias de autorización, control y toma de conocimiento de la declaración de estos estados excepcionales.
El apartado 6 del art. 116 confirma que la declaración de los estados de alarma, excepción y sitio no modificarán el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes tal como se regula en la Constitución Española y la ley.
Por último, el art. 169 prohíbe que se inicie un procedimiento de reforma constitucional en tiempo de guerra o bajo la vigencia del estado de alarma, excepción o sitio. Sin embargo, no se prohíbe expresamente que continúe un proceso de reforma constitucional iniciado con anterioridad. Sería jurídicamente posible, en todo caso, regular un procedimiento de suspensión de la tramitación de la reforma constitucional en caso de producirse la declaración de, al menos, estado de excepción o sitio.
Temporalidad y ámbito territorial
La declaración de los distintos estados excepcionales tiene carácter temporal y puede (y frecuentemente es así) quedar circunscrita a un ámbito territorial determinado dentro del territorio nacional. Dicho carácter temporal confirma la naturaleza extraordinaria de las medidas restrictivas de derechos, cuyo fin no debe ser otro que restablecer la normalidad social y/o política alterada.
Sujetos
La declaración de cualquiera de los estados de alarma excepción o sitio afecta a los sujetos que se encuentren dentro del ámbito territorial señalado en dicha declaración o a todas las personas que se encuentren en el país si ésta afectara a todo el territorio nacional.
Estados excepcionales
Aspectos y disposiciones comunes a los estados de alarma, excepción y sitio
De acuerdo con el mandato del art. 116.1 CE, sobre reserva de LO, se promulgó la LO 4/1981, de 1 de Junio, de los estados de alarma, excepción y sitio. Los arts. 162 a 165 del Reglamento del Congreso de los Diputados regulan el procedimiento para la adopción y declaración de los estados excepcionales.
El art. 116 se limita a enunciar los estados excepcionales y a establecer una regulación básica. La LO 4/1981 establece en su art. 1 que procederá “la declaración de los estados de alarma, excepción o sitio cuando circunstancias extraordinarias hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las autoridades competentes”
Establece asimismo el art. 1.2 que tanto las medidas a adoptar como la duración de la declaración de cualquiera de los estados excepcionales, serán las estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento de la normalidad, siendo su aplicación en cualquier caso proporcionada a las circunstancias.
Dicha declaración tendrá carácter temporal, decayendo las medidas adoptadas bajo su vigencia en el momento de expirar la declaración. Solo subsistirán las sanciones que ya fueran firmes al expirar ésta. Por otro lado, la declaración de alguno de los estados excepcionales no interrumpe el normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado. Sin embargo, en el estado de sitio la autoridad militar puede asumir competencias que normalmente no ejerce.
La declaración de uno de los estados excepcionales requiere publicidad y a tal fin debe publicarse inmediatamente en el BOE, entrando en vigor en la fecha de publicación. Las medidas que adopte la autoridad competente durante la vigencia del estado excepcional deben ser asimismo ampliamente difundidas.
Los actos y disposiciones de las Administraciones Públicas adoptados durante la vigencia del estado excepcional son impugnables en vía jurisdiccional, teniendo los perjudicados en sus personas, derechos o bienes, derecho a indemnización.
El estado de alarma
A) Presupuesto fáctico
Puede declararse cuando se produce una situación de anormalidad social por (art. 4 LO 4/1981):
- Catástrofes, calamidades o desgracias públicas (terremotos, inundaciones, incendios o accidentes de gran magnitud)
- Crisis sanitarias: epidemias y casos de contaminación grave.
- Paralización de los servicios públicos de la comunidad, si no se garantiza lo dispuesto en los arts. 28, 2 y 37,2 (huelgas o conflictos colectivos sin que se cumplan servicios mínimos).
- Situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad.
B) Declaración y responsabilidad
La competencia para declarar el estado de alarma corresponde al Gobierno, que podrá declararlo en todo o en parte del territorio nacional. Si los hechos afectan exclusivamente a una Comunidad Autónoma, el Presidente de ésta puede instar al Gobierno a que declare el correspondiente estado de alarma.
La declaración se produce mediante Decreto del Consejo de Ministros, figurando el ámbito territorial, la duración y los efectos del estado de alarma. La duración no podrá exceder de 15 días, pudiendo ser prorrogado solo por el Congreso de los Diputados, que fijará las condiciones de la prórroga.
Una vez aprobado el Decreto por el Gobierno, dará cuenta al Congreso, suministrando la información que requiera la Cámara. Deberá el Gobierno dar cuenta asimismo a ésta de los Decretos que dicte durante la vigencia del Estado de alarma.
La autoridad competente en cuanto a las acciones y efectos del estado de alarma será el Gobierno o, por delegación, el Presidente de la CA si la declaración afecta solo a territorio de la CA. Todas las autoridades civiles de la Administración Pública del territorio afectado, los integrantes de los Cuerpos de Policía de la CA o corporaciones locales y demás funcionarios y trabajadores al servicio de las mismas quedarán bajo las órdenes directas de la autoridad competente, en cuanto sea necesario para la protección de personas, bienes o lugares, pudiendo imponerles servicios extraordinarios por su duración o naturaleza.
El incumplimiento o resistencia a las órdenes de la autoridad competente será sancionado con arreglo a las leyes. En el caso de funcionarios, podrán ser suspendidos dando traslado a juez y al superior jerárquico.
C) Efectos
De acuerdo con el art. 11 LO 4/1981, el Decreto inicial declarando el estado de alarma debe contener las medidas para el restablecimiento de la normalidad, que pueden ser completadas por decretos posteriores, siempre dentro de las permitidas por el citado artículo:
- Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados.
- Practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias.
- Intervenir y ocupar transitoriamente fábricas, industrias, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, excepto domicilios privados.
- Limitar o racionar el uso de servicios o consumo de artículos de primera necesidad.
- Impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios y centros de producción afectados por el art. 4 LO 4/1981.
En caso de catástrofes, calamidades o desgracias públicas, crisis sanitarias, epidemias o situaciones de contaminación grave, la autoridad competente podrá además adoptar medidas para luchar contra las enfermedades infecciosas, proteger el medio ambiente y las relativas a materia de aguas y protección de incendios.
D) El RD 1673/2010, por el que se declara el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo
Las protestas de los controladores aéreos de noviembre de 2010 acabó en el cierre del espacio aéreo.
El 4 de diciembre de 2010 el Gobierno respondió con el RD 1673/2010 para afrontar la situación de paralización del servicio público esencial del transporte aéreo.
La base jurídica se encontró en el apartado c) del art 4 de la LO 4/1981, de los estados de alarma, excepción y sitio.
El RD estableció que, según arts 9.1 y 12.2 de la LO 4/1981 en relación con el art. 44 de la L 48/1961sobre Navegación Aérea, todos los controladores de tránsito aéreo al servicio de AENA pasarán a tener, durante la vigencia del Estado de Alarma, la consideración de personal militar y, por tanto, quedaron sometidos a las órdenes del Ministerio de Defensa al que se le habían encomendado las facultades de control de tránsito aéreo general en todo el territorio nacional.
Disponía igualmente que el Jefe del Estado Mayor del Ejército del Aire debía adoptar todas las medidas necesarias de organización y planificación de los controladores de tránsito aéreo al servicio de AENA y exigir la presencia en sus puestos de trabajo.
El RD se aprobó por un plazo inicial de 15 días y se prorrogó hasta el 15 de enero de 2011 en que se publicó el RD 28/2011 que derogó aquél.
El estado de excepción
A) Presupuesto fáctico
Art. 13.1 LO 4/1981: procederá declarar el estado de excepción “cuando el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales para la comunidad, o cualquier otro aspecto del orden público, resulten tan gravemente alterados que el ejercicio de las potestades ordinarias fuera insuficiente para restablecerlo y mantenerlo”.
Se trata normalmente de alteraciones del orden público que responden a motivaciones políticas. Para que proceda su declaración, debe entonces producirse:
- Grave alteración del orden público
- Imposibilidad de restablecerlo por medios ordinarios
B) Declaración y plazo
Art. 116.3 CE: el Gobierno puede solicitar al Congreso la autorización para declarar el estado de excepción, incluyendo en la solicitud:
- Determinación de los efectos del estado de excepción, indicando los derechos cuya suspensión se solicita (dentro de los enumerados en el art. 55.1 CE).
- Relación de las medidas a adoptar con respecto a los derechos que se solicita suspender.
- Ámbito territorial de estado de excepción, así como duración (no mayor de 30 días).
- Cuantía máxima de las sanciones pecuniarias que la autoridad gubernativa pueda imponer.
El Congreso puede aprobar la solicitud en los términos en que fue enviada por el Gobierno o introducir modificaciones en la misma. La prórroga por otros 30 días ha de ser aprobada por el Congreso según el mismo procedimiento.
Una vez aprobado por el Congreso, el Gobierno puede declarar el estado de excepción por Decreto del Consejo de Ministros. En caso de requerir nuevas medidas, el Gobierno debe solicitar de nuevo aprobación del Congreso. En caso de que el ámbito territorial esté comprendido en una sola CA, la autoridad gubernativa coordinará su actuación con el gobierno de dicha CA.
El Gobierno puede poner fin al estado de excepción antes del plazo previsto mediante Decreto acordado en Consejo de Ministros, dando inmediata cuenta al Congreso.
C) Derechos afectados por la declaración del estado de excepción
Libertad personal (art. 17 CE): la autoridad gubernativa podrá detener a cualquier persona, si existen sospechas fundadas de que vaya a provocar alteración del orden público, dando traslado al juez competente en 24 horas.
Inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE): la autoridad gubernativa podrá disponer inspecciones y registros domiciliarios para el esclarecimiento de presuntos delitos o para el mantenimiento del orden público, por agentes de la autoridad provistos de orden formal y escrita, y en presencia de algún miembro de la familia mayor de edad o dos vecinos.
Secreto de las comunicaciones (art. 18.3 CE): la autoridad podrá intervenir toda clase de comunicaciones, si es necesario para esclarecer hechos delictivos o mantener el orden público, comunicando la intervención al juez competente en escrito motivado.
Libertad de circulación (art. 19 CE): la autoridad puede intervenir y controlar toda clase de transportes y la carga de los mismos, así como prohibir la circulación de personas y vehículos en las horas y lugares que se determinen, exigiendo identificación a quienes se desplacen. Podrá exigirse a personas determinadas, en razón de la peligrosidad asociada a estas para el mantenimiento de orden público, que comuniquen con antelación cualquier desplazamiento fuera de su localidad de residencia, o incluso disponer su salida de la localidad y realojo.
Libertad de expresión y derecho a la información (art. 20 CE): la autoridad puede suspender publicaciones, emisiones de radio y TV, proyecciones cinematográficas y representaciones teatrales, así como secuestrar publicaciones, sin ejercer censura previa.
Derecho de reunión: la autoridad puede someter a autorización previa o prohibir reuniones y manifestaciones, así como disolver reuniones y manifestaciones que puedan celebrarse, excepto las de los partidos políticos, sindicatos y asociaciones empresariales, que se celebren en cumplimiento de sus funciones y fines constitucionales. Loa agentes públicos deberán portar autorización formal, salvo caso de flagrante delito.
Derecho a la huelga y al conflicto colectivo: la autoridad puede prohibir el ejercicio de tales derechos.
Otras medidas: incautación de armas o explosivos, requerimiento a los extranjeros para comparecer o renovar su permiso de residencia, intervención de industrias o comercios o suspensión temporal de actividades.
El estado de sitio
Es un instrumento de defensa extraordinaria del Estado frente a una agresión violenta al ordenamiento constitucional o a la soberanía e integridad de España.
A) Presupuesto fáctico
Art. 32 LO 4/1981: puede declararse el estado de sitio cuando se produzca o amenace producirse una insurrección o acto de fuerza contra la soberanía o independencia de España, su integridad territorial o el ordenamiento constitucional, que no pueda resolverse por otros medios.
B) Declaración y plazo
La competencia para declarar el estado de sitio corresponde en exclusiva al Congreso de los Diputados, por mayoría absoluta de sus miembros, determinando el ámbito territorial, la duración y las condiciones del estado de sitio, siempre a propuesta del Gobierno.
C) Efectos
Según el art. 32.3 LO 4/1981, el estado de sitio acumula los efectos de los dos estados anteriores, mas la suspensión temporal de las garantías jurídicas del detenido del art. 17.3 CE.
Por otro lado, según el art. 33 LO 4/1981, el Gobierno asumirá todas las facultades extraordinarias previstas en la propia declaración y en la LO respecto del estado de sitio y designará la autoridad militar que, bajo la dirección del Ejecutivo, ejecute las medidas que procedan en el territorio a que el estado de sitio se refiera.
Designada la autoridad militar, publicará y difundirá los oportunos bandos que contengan las medidas necesarias, siempre conforme a la CE, la LO 4/1981 y la propia declaración de estado de sitio.
La declaración de estado de sitio puede determinar que algunos delitos comunes queden bajo la jurisdicción militar (de acuerdo con el art. 117.5 CE).
Las autoridades civiles continuarán en el ejercicio de todas las competencias no conferidas a la autoridad militar.
La suspensión individual de derechos
Concepto
Tiene la finalidad de evitar la necesaria declaración del estado de excepción o de sitio para suspender derechos cuando se trate de investigar actos cometidos por bandas armadas o elementos terroristas.
La llamada ley antiterrorista LO 9/1984, que modificaba la Ley 11/1980, fue declarada parcialmente inconstitucional por el Tribunal Constitucional por contravenir el art. 55.2 CE. Posteriormente se aprobó lo LO 3/1988, que derogaba la anterior, así como la Ley 10/1995, que modificaba el código penal tipificando los delitos de terrorismo. La LO 4/1988 reformó en relación con esto la LECrim.
Derechos que pueden ser suspendidos individualmente
Art. 55.2 CE: “una LO podrá determinar la forma y los casos en los que, de forma individual y con la necesaria intervención judicial y el adecuado control parlamentario, los derechos reconocidos en los arts. 17.2 y 18.2 y 3, pueden ser suspendidos para personas determinadas, en relación con las investigaciones correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos terroristas”.
Puede ser suspendido así el plazo máximo de 72 horas para la detención preventiva fijado en el art. 17 CE, así como la inviolabilidad del domicilio y el secreto de las comunicaciones reconocidos en el art. 18 CE.
Regulación de la suspensión individual de derechos
El art. 520 bis LECrim habilita una prórroga de 48 horas para la detención preventiva, siendo posible así un plazo máximo de 120 horas = 5 días.
En cuanto a la inviolabilidad del domicilio, se modifica el requisito de intervención judicial, de manera que, según el art. 553 LECrim, la policía debe informar inmediatamente al juez de cualquier detención realizada en un domicilio al amparo del art. 55.2 CE.
Sobre la suspensión de secreto de las comunicaciones, éstas podrán ser interceptadas por la autoridad gubernativa sin autorización judicial, debiendo comunicar inmediatamente la intervención al juez (art. 579.4 LECrim), quien podrá revocarla.
Todo ello constituye un régimen restrictivo en el ejercicio de estos derechos, mas que una suspensión. El control judicial sale reforzado, si bien no hay referencia alguna al control parlamentario exigido por el art. 55.2 CE.