Tema 7
Tema 7. Dominio público: concepto y naturaleza jurídica. Clasificación. Afectación, desafectación y utilización de los bienes de dominio público. Mutaciones demaniales.
Dominio público: concepto y naturaleza jurídica. Clasificación.
Sobre la exorbitancia básica de los bienes patrimoniales, los demaniales ostentan un plus, un régimen todavía más intenso de autoprotección administrativa al que se yuxtapone un régimen de utilización reglada en mayor medida que el propio de los bienes patrimoniales.
Así, la doctrina distingue entre:
- Bienes nacionales productores de rentas y susceptibles de apropiación privada.
- Bienes de dominio público consagrados por naturaleza al uso de todos y al servicio general y por ello inalienables e imprescriptibles.
Este restringido concepto de dominio público sufrirá una ampliación por la necesidad de proteger bienes que no estando afectos al uso de todos, sí lo están al servicio público (ej. ferrocarriles). De aquí surge el concepto de afectación como criterio definidor del dominio público que permite definir el demanio como las cosas afectas al servicio público o a la utilidad pública.
Afectación, desafectación y utilización de los bienes de dominio público.
La afección del bien a un destino público es, según se ha dicho, el elemento fundamental para la calificación de un bien demanial. De igual forma la desafectación produce el fenómeno inverso de su descalificación como bien demanial.
Los bienes de dominio público natural o necesario (los ríos, la zona marítima, las playas, etc), así como los bienes afectados al fomento de la riqueza nacional (minas, montes, espacio radioeléctrico), adquieren el carácter demanial normalmente en función de dos elementos:
- La existencia de un precepto de carácter general que establezca esa condición para todo un género de bienes.
- La circunstancia de que en un bien concreto se den las características físicas que permitan considerarlo incluido en aquel.
En el dominio público artificial, constituido, por bienes cuyas condiciones físicas son similares a otros bienes de propiedad privada (edificios, parques, etc,), el comienzo de la demanialidad se produce por virtud de una sociedad administrativa que, supuesta la titularidad del ente público, incorpora el bien al régimen jurídico propio de la demanialidad.
Esa actividad es justamente la técnica de la afectación del bien a un uso o a un servicio público y puede resultar formalmente de un acto administrativo o, incluso de una situación de hecho, si así lo dispone una norma. La variedad de formas está pormenorizadamente descrita en el art. 8 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales.
La LPAP con referencia a los bienes del Estado recoge las mismas formas de afectación legal y por acto administrativo expreso.
El cese de la demanialidad tiene lugar por el proceso inverso de desafección, cuyo efecto es convertir el bien demanial en bien patrimonial y que, en principio, debiera revestir las formas o variedades antes expuestas sobre la afectación. Y así es posible la desafectación por la ley de toda un categoría de bienes antes calificados de demaniales, y la desafectación por acto expreso de la Administración sobre bienes singularizados.
Los bienes afectos a servicios públicos se usan, en principio, por los propios órganos de la Administración. Se trata de un uso instrumental, sin participación de otros sujetos y que no difiere del realizado por cualquier propietario particular sobre sus bienes. Esto es particularmente cierto cuando ese uso es verdaderamente exclusivo, como ocurre con el uso por las Fuerzas Armadas de las dependencias militares.
Mutaciones demaniales.
Por mutaciones demaniales se entiende la alteración de alguno de los elementos del demanio, titularidad o afectación, sin salir el bien del dominio público.
El art. 71 LPAP establece que la mutación demanial es el acto en virtud del cual se efectúa la desafectación de un bien o derecho del Patrimonio del Estado, con simultánea afectación a otro uso general, fin o servicio público de la Administración General del Estado o de los organismos públicos vinculados o dependientes de ella. Las mutaciones demaniales deberán efectuarse de forma expresa, salvo lo previsto en el apartado siguiente para el caso de reestructuración de órganos, en cuyo caso se estará a lo que se establezca en la correspondiente disposición. El supuesto de mutación entre Administraciones Públicas no altera la titularidad de los bienes ni su carácter demanial, y es aplicable a las Comunidades Autónomas cuando estas prevén en su legislación la posibilidad de afectar bienes demaniales de su titularidad a la Administración General del Estado o sus organismos públicos para su dedicación a un uso o servicio de su competencia.
La LPAP extiende el concepto de mutación demanial al cambio interno en la afectación de un órgano a otro dentro de la misma Administración, en este caso del Estado.